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中国排污许可制度改革框架研究 王金南 吴悦颖 雷宇 叶维丽 宋晓晖 （环境保护部环境规划院排放许可与交易研究中心，北京，100012） 摘要：排污许可制度是发达国家普遍实行并证明行之有效的点源管理制度。本文在分析排污许可制度实践基础上，提出了排污许可证制度改革的总体思路、基本原则、总体目标和主要任务，建议排污许可制度必须要以环境质量为约束、与现有企业环境管理制度相融合，提升排污许可证的基础性作用。 关键词：排污许可；质量改善；点源管理；基础制度 环境许可是世界各国最常见的环境管理制度。根据我国《行政许可法》实施情况，目前环境资源类的行政许可共有500多项，具体由28个国务院部委局实施，其中由环境保护行政主管部门实施的大约有40项。总体上看，排污许可（Emission/Effluent Permit）是环境许可中一项点源排放管理的核心工具，是依据环境保护法律对企业的排放行为和政府对企业的监督做出规定，通过许可证法律文书加以载明的制度。建立排污许可制度是实现面向环境质量的环境管理转型、建立规范严格的企业环境执法体系的基础和关键。 1.1 生态文明建设和环保法律要求 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》要求，完善污染物排放许可证制度，禁止无证排污和超标准、超总量排污。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》进一步指出，尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，依法核发排污许可证，排污者必须持证排污，禁止无证排污或不按许可证规定排污。 新修订的《环境保护法》强调“国家依照法律规定实行排污许可管理制度；实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物”。《水污染防治法》、新修订的《大气污染防治法》、《大气污染防治行动计划》（以下简称《大气十条》）和《水污染防治行动计划》（以下简称《水十条》）都对排放许可证提出了规定。特别是《水十条》明确要求2015年底前，完成国控重点污染源及排污权有偿使用和交易试点地区污染源排污许可证的核发工作，其他污染源于2017年底前完成。 1.2 国外排放许可证实践经验 国外的排污许可制度主要针对固定点源采用综合性、一证式管理，并以完善的立法、监测、监督体系给予支撑。主要经验是：（1）以充分而强有力的法律依据作为制度的重要基础。美国、欧盟、日本等国家的制度均在最高立法机关通过的法律中予以确定，成为执法依据，如美国的《清洁水法》和《清洁空气法》及欧盟各国则在“欧盟工业排放指令”（IED）的整体框架下制定和颁布的各国法律法规。（2）以完善的管理框架和精细化的制度体系设计作为制度顺利实施的保障。美国根据污染物的种类、排放量、排放特征和对环境及人体健康的影响程度采用不同的许可证类型及相应的管理模式。欧盟颁发排污许可证则综合大气、水、土壤等环境要素以及能源效率、事故预防等多种因素，覆盖项目建设、运行、监管到后期评估全生命周期。（3）以先进的污染防治技术作为全过程控制排放的支撑。发达国家的排污许可制度都高度重视科技发展对许可证管理的驱动作用。在美国或欧盟都提倡以最佳可行技术（BAT）作为综合许可制度的构建基础，以此为依据制定许可条件。（4）以严厉的惩罚措施作为制度有效落实的关键。美国《清洁空气法》规定一旦企业违反许可证规定，EPA或各州环保局可根据违法程度通过行政命令或刑事处罚等方式来严厉惩罚企业，罚款均按日计罚。欧盟各国也根据欧盟法令的要求分别制定了非常严厉的处罚措施，严重违反许可证规定的企业负责人须承担刑事责任并面临巨额罚款。（5）以充分的信息公开与公众参与体现制度的科学与公平性。发达国家信息公开与公众参与机制相对比较完善。欧美国家的相关法律均规定，点源在许可证申请和实施阶段的所有信息必须向公众公开，并且提供公众参与决策的机会。 1.3 国内排放许可证实践基础 中国从上世纪80年代后期地方试点排污许可制度至今，已经有20多个省市区向总计20万家企业颁发了排放许可证。目前，环境统计口径内的大部分点源已发放排污许可证。但是，这项制度依然存在制度缺陷与技术难点，未能树立排污许可制度的核心地位。表现在：（1）现有环境影响评价、总量控制、排污收费制度、环境监测等点源环境管理制度缺乏协整，排污许可制度未能起到点源环境管理核心政策的作用。由于缺乏许可证的统领，各项制度只是在污染防治的某一个阶段发挥作用，其主要功能表现出极大的局限性，难以有效实施。（2）排污许可制度缺乏顶层法律设计与具体实施办法。尽管《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》都对排污许可证做出了规定，但都未提出可操作的具体文件，特别是没有对拒不领证行为的制约措施，导致地方环保部门在管理过程中无法明确对企业的处罚权限。（3）排污许可关键技术问题未能突破，管理存在难点。点源排污许可量与排放量的确定未能统一，多套排放量统计体系不一致，降低了数据权威性。发证范围和种类仍有缺失，重金属及其他有毒有害物质未涵盖，“小三产”等部分企业未纳入证照管理。排污许可证未能明确如何与排放标准及环境功能区划挂钩，各介质统一发证存在技术难度。各级环保部门对是否颁发临时排污许可证存在较大意见分歧，反对意见认为临时许可证约束力不强，反而增加环保部门的管理成本。（4）排污许可证处罚规定不够具体，违法成本过低。由于上位法限制，罚则无法突破。目前尚无专门针对排污许可制定的超标或超总量情形的处罚手段。罚款存在上限，对持续违法排污行为无法有效威慑。基层环保力量不足，发证后难以实现全面监管，非重点企业违法行为难以杜绝。 根据《环境保护法》《大气污染防治法》和《水污染防治法》规定，排污许可制度以固定点源为管理对象，是一项将环境质量改善、总量控制、环境影响评价、污染物排放标准、污染源监测、环境风险防范等环境管理要求落实到具体点源的综合管理制度。在环境管理转型的大背景下，排污许可应以环境质量改善为基本出发点，整合点源环境管理的相关制度，实现一企一证、分类管理，坚持属地管理、分阶段推进，强化企业责任，加强发证后的监督与处罚，让排污许可证成为企业环境守法、政府环境执法、社会监督护法的根本依据。 2.1 基本原则 质量约束、削减污染。以排污许可制度规范点源的环境行为，将环境质量改善要求落实到污染源日常管理。在排污许可证发放的事前、事中、事后，综合考虑环境质量、排放标准、总量控制、风险防范等要求。在环境质量超标的区域、流域以及污染严重的城市，建立以环境质量目标为约束条件的排污许可制度，要求污染源不断削减污染物排放总量，以达到改善环境质量的目的。 制度融合，协调统一。建立以排污许可制度为核心的点源管理体系，融合环境影响评价、“三同时”验收、主要污染物排放总量控制、排污申报和登记、环境监督监察、信息公开、排污交易等点源管理相关制度，将许可制度与前置审批、过程监管、违规处罚等相衔接，实现排污企业在建设、生产、关闭等生命周期不同阶段的全过程管理，实现“一窗口”对外、“一站式”服务、“一证式”许可，改善政府环境审批效能，降低执法和守法成本。 一企一证，综合管理。以水污染物和大气污染物为主开展许可，在载明事项中考虑固体废弃物和噪声等其他污染因子，实行“一证式”管理，使排污许可证成为排污企业与政府之间关于环境义务的守法文书与契约。对现有管理制度进行整合，简化发证审批流程，从企业“合法领证”转变为“承诺守法发证”，在许可证管理范围内，体现政府对企业在清洁生产、污染治理、排放监测、风险防范多方面的管理要求，企业需书面承诺能够达到相关要求后才可发证。企业建设期和运行期同时规定、同时承诺、只发一证。 事权清晰，属地管理。国家环境保护行政主管部门负责制定排污许可相关法律法规、实施办法、最佳可行技术等政策文件，从控制跨界污染角度提出相关控制要求；省级环境保护行政主管部门负责制定各省许可证审批、发放与监督管理办法，对各市提出环境质量改善及相应控制要求；地级市和有条件的市县级环境保护行政主管部门负责辖区内点源排污许可证的审核、发放、监测、处罚等具体工作。 企业主责，强化监管。全面落实企业主体诚信和守法责任，实行企业自主申请、举证、监测、信息公开的管理模式。要求企业申领排污许可证时自行证明其生产技术、污染治理、排放监测等满足环境质量、排放标准、总量控制以及其他环境管理要求；要求企业领取许可证后要按照许可证载明事项规范自身环境行为，如实向社会公开相关信息。政府环境管理部门以事后监管为主，监督企业严格遵守许可证规定从事生产活动和排污，严厉处罚企业的环境违法违规及造假行为。 先易后难、分步实施。根据《大气十条》和《水十条》要求，当前国控、省控、市控重点污染源具备监测监管基础，在线监测设备与相关管理措施比较完善，可首先发放排污许可证。对于尚不具备精细化管理能力的污染源，应要求加快提升监测技术能力与管理水平，待符合排污许可管理要求后开展管理。对排污量少、污染危害小的污染源免予发放排污许可证，降低行政成本。对未批先建、批验不符合的违规企业，以尽量纳入排污许可证管理范畴为总体原则，逐步规范其排污行为。 2.2 改革目标 经过5至10年，将排污许可制度建设成为固定点源环境管理的基础性和核心性制度。融合现有制度，建立系统的点源环境管理机制，实行排污企业“一证式”管理，提高政府环境管理效能，把排污许可构建成为环境保护的基础制度，为实现环境治理体系现代化奠定基础。 在制定阶段性目标时，建议首先开展法律法规制定作为制度建立的基础，近期出台排污许可条例和排污许可证管理办法，明确制度的适用对象、实施主体、实施程序、技术方法、执行规范、证后监管及问责机制等，明确排污许可制度的法律地位，理顺排污许可证制度管理体制。同时可选择统计、监管基础较好的重点区域和重点行业作为试点首先开展排污许可证发放，开展点源综合管理平台框架建设；远期则以完善排污许可技术规范体系、加强管理能力建设为主，初步形成点源综合管理系统。 在分阶段实施排污许可制度的过程中，建议首次核发的有效期限相对较短，允许政府在实施过程中拥有纠错权与终止权，通过开放性的管理体系改变排污许可证管理的现状。充分尊重已经发放的排污许可证的法律效力，在有效期限届满后再行更换，保持排污许可证发放的严肃性，避免朝令夕改的局面。对于未批先建、批验不符合的违规企业，根据管理水平，提出整改要求后，分阶段纳入排污许可管理体系。 2.3 改革框架 排污许可制度设计包括两方面内容：一是排污许可制度在整个点源环境监管体系中的定位，以及与其他管理制度的耦合；二是排污许可制度本身的框架结构，包括法律基础、技术方法和基本程序。排污许可制度框架设计见图1。 排污许可制度应当系统协调与整合各项环境管理制度，作为点源环境管理体系的重要载体与主线，实现对排污企业综合、系统、全面、长效的统一管理。首先，环境影响评价是对建设项目发放排污许可证的先决条件，环评批复是核发排污许可证的重要判断依据与时间节点；排污申报可以直接合并纳入排污许可证的申请准备阶段；排放标准是排污许可与环境质量改善之间的倒逼手段，排放限值是排污许可的重要内容；总量控制制度应当成为排污许可制度落实许可排放量与实际排放量的重要抓手，总量指标是许可的核心内容与许可条件的具体体现，但必须以排放标准达标为前提；排污权有偿使用是配套排污许可证的经济手段，排污权交易则赋予许可排放量以灵活性；排污收费制度结合环境监测，可以作为排污许可证的证后监管重要措施。 图1 排污许可制度框架设计图 排污许可制度自身框架结构以排污许可“证”的管理为核心，包括适用范围、法律基础、许可内容、技术方法和基本程序等，其中许可内容是许可证最主要的内容。 许可范围。原则上所有排放污染物的固定点源都应当申请核发排污许可证。考虑我国现实环境管理水平，可以分批、分类型、分阶段开展。分阶段进程可参考《大气十条》和《水十条》。考虑到排污许可证企业污染削减与区域流域环境质量的关系，建议应首先进行区域和流域排污负荷评估，至少把占固定点源主要大气和水污染物排放量85%以上的污染源纳入排污许可证发放范围。考虑到城镇污水和垃圾等公共环境基础设施对区域流域环境质量的影响，城镇污水处理厂、城镇垃圾处理厂、城市危险废物处置设施、工业园区废水集中处理厂等也纳入排污许可证发放范围。 许可的污染物类型原则上应当包括排放的所有污染因子，但近期可暂定为国家及地方实行总量控制的污染物，特别是环境质量监测中超标的主要污染物因子。地方可根据环境质量状况、企业排放特征，把地方特征性污染物指标纳入许可范围。 建议近期根据《大气十条》和《水十条》要求，对电力、钢铁、造纸、纺织等排放量大的行业污染源开展排污许可证发放工作；对京津冀、长三角、珠三角等区域以及重点湖泊、重点水库、近岸海域汇水区域等水域污染源开展排污许可证发放工作。 法律基础。在行政许可法、环境保护法以及水、气各项要素保护法律中，已经确定了排污许可制度的法律依据和适用范围，明确了排污许可证的管理与监督机制，强化了违法排污行为的法律责任。通过顶层法律体系设计，应当加快出台排污许可管理条例和办法，进一步明确排污许可证的适用对象、实施主体、实施程序、执行规范、证后监管及法律责任；远期应当推动《排放许可法》立法，树立排污许可制度的权威性。 基本程序。核发排污许可证的基本程序，主要包括企业提交申请材料、管理部门审核申请条件、确定许可内容、核发许可证及许可证的变更管理等环节。程序中的重点应关注管理程序规范化、流程化和信息沟通渠道的畅通与无误，同时明确相关各方责任。 技术方法。排污许可制度的关键技术方法也具有两层含义。一是许可证管理技术，包括许可排放量的分配，对实际排放量进行监测与监管，落实企业主体责任，明确企业自行监测、统计、申报、公开污染排放行为等。二是行业治污管理技术，包括各工业行业的许可排放限值核定、清洁生产规范、末端治理设施管理等。应加快相关研究在实际操作层面的落实，抓紧制定排污许可证管理关键技术指南，为排污许可制度具体落实提供技术指导。 2.4 许可内容 排污许可证许可内容是经核发许可证部门与企业达成的排放许可的契约文书。排污许可证应当分正本、副本、电子证照，正本内容与现行排污许可证内容基本一致，而副本内容更全面地体现行业排放的特点。电子证照除保存正本、副本的电子信息外，还应当包括一些日常监管记录。原则上，排污许可证应载明和规定项目建设期间、试运行期间以及正式投产运行后的全部环境管理要求，内容主要包括以下7个方面。 许可证和企业基本信息。排污许可证以企业为单元进行申报、发放和管理。许可证中需要载明该许可证编号；持证的排污单位名称、生产经营场所地址、企业营业执照注册号；排污单位的法定代表人（主要负责人）、法人代码等法人相关信息；发证机关、发证日期及有效时间等。 生产工艺和排污装置。对企业的主要生产工艺和总体生产流程进行简要描述。对企业中产生和排放水污染物、大气污染物、固体废弃物和噪声的所有装置，逐一描述其型号、规模、产生和排放污染物的种类、所用的治污设施等。对于新、扩、改建项目，还要描述建设期的主要生产设备和排污装置。 对生产、排污行为的许可和要求。排污许可的内容包括允许企业排放的污染物种类、浓度、数量、时限和去向。针对企业的每一个排污设备或排放口，给出不同污染物的排放浓度许可限值和去向，并载明许可的依据；针对企业整体，给出主要污染物排放总量的许可限值和排放时限要求，并载明许可的依据；对于企业的固体废弃物处理处置、无组织排放管理、噪声管理，载明总体管理要求；对于法律法规中明确提出的，适用该企业的原燃料品质、储存、运输及使用要求，以及污染防治设施运行及管理要求，也要在排污许可证中进行载明。对于新、扩、改建项目，需要在排污许可证中也载明对建设期和试运行期的排污许可要求。 自行监测要求。排污许可证中要载明对企业自行开展污染物排放人工监测和在线监测的具体要求。包括监测点位、监测的污染物、监测频率、监测方法及其他要求；在线监测设备的数据收集、设备维护等要求；对于与污染物排放控制相关的原燃料品质、主体设备及治污设施运行情况等信息的监测和数据收集要求；以及上述数据的收集、整理、保存要求。 排污情况的报告要求。排污许可证中要载明对企业向监管部门进行排污情况报告的具体要求。包括日常报告及阶段性（季度、年度等）许可证执行情况报告的频率、方式和报告内容；异常情况（故障、治污设施停运或不正常运转、突发事件等）报告的方式和报告内容。 应急预案要求。在排污许可证中载明对应于不同程度的重污染预警以及突发事件发生时，该企业生产和排污行为的应急处理要求以及对应的污染物排放浓度许可限值。 法律责任。在排污许可证中载明对应于不同程度、不同原因的超证排污和违证排污，持证的排污单位及其法定代表人（主要负责人）的法律责任；以及对于未按照排污许可证载明的自行监测要求和报告要求进行监测和报告的，或篡改、伪造数据的责任人的法律责任。 2.5 保障机制 排污许可的实施重点在于制度落实的有效保障，包括属地管理体系的构建、数据动态管理与平台的技术支持、环境监测监管、落实企业主体责任等。 明确各级环保部门管理权责，实施许可证属地化管理。国务院环境保护主管部门负责明确排污许可证核发的基本要求与规则，制定管理办法，编制技术指南，对全国排污许可证管理工作开展指导监督。省级环境保护主管部门对本行政区域内排污许可证工作实行统一管理，制定和实施本省市区排污许可证实施计划，并确定本行政区域内的分级管理权限，监督和评估排污许可证实施效果。县级以上地方环境保护主管部门负责本行政区域内排污许可证的核发和监督管理。 建设数据动态管理与平台，统计排污许可证数据。点源管理的信息繁杂、头绪众多，排污许可制度应当通过完善的数据动态管理，构建一体化的业务平台，推动点源管理向精细化方向发展。平台与数据库应当记载企业的环境行为、监管企业的污染排放、核算企业的排放数据，并实施面向不同受众的信息公开。以国家、区域、点源多层次、多方面的排污数据为对象，开展对比分析、挖掘管理、集成决策，全面服务于环境管理工作；以全国排污许可证发放情况汇总分析、宏观管理、互联互通、向下链接，实现核发管理情况的信息汇总分析与公开。 创新许可证实施监管模式，推行第三方监督监测。明确落实企业如实申报排污许可和依法按照许可证排放是企业自己的业务和责任。政府部门在实施排污许可制度过程中主要履行监督与管理职责，环保部门的监督性监测只是核证企业排放的公开数据而不是获得企业排放数据，不承担数据偏差带来的系列问题。在日常生产过程中，企业需要自主对排污指标进行核定、对实际排放情况进行监测、编写年度排污状况报告书等，这些技术问题应当由专业的第三方技术人员承担，由企业采购第三方服务。同时第三方技术人员还可以开展基于容量、质量的排污许可创新研究，包括总量预算、刷卡排污、环境承载力评估等精细化管理措施。 落实企业主体责任，严厉处罚企业违证排放。强化企业自主申报、自行举证、自行申请、主动公告是排污许可制度创新的方向，能够带动环境治理体系的创新。在这种模式下，企业通过许可证管理流程实现排污情况的监测、申报、公开、举证等，可以突破目前主体责任不落实的制度瓶颈。政府或环保部门是规则程序的制定者、中立的仲裁者，不应将主要精力用于确认企业排放量和许可量上。环保部门认可企业材料真实性、守法承诺，开放公众举报信息渠道，一旦发现企业存在违法行为，则应当对其处以最严厉的惩罚，提高企业的违法成本，形成排污许可证的威慑效用。 将排污许可管理制度作为我国点源排放环境管理体系的基础和核心制度，需要在现有的多种污染控制制度和政策基础上进行梳理，打破现有管理制度相对各自独立、缺乏系统统筹的局面，弥补制度衔接机制的缺失，提高政府环境治理能力，降低环境管理成本，发挥制度组合的整体效能。 3.1 排污许可要有利于环境质量改善 环保部门发放排污许可证时，应审查企业申报材料是否与生态环境功能区相一致。自然生态保护区、生态功能保育区等高功能区域应完全禁止发放任何生产型排污许可证。排污许可证中的水、大气和土壤污染防治等要求必须与水（环境）功能区、大气环境功能区、土壤环境功能区等要素功能区划相衔接，不能相互冲突。对于符合生态环境功能区划要求的项目，可以不再把国土、规划、林业和农业等部门对项目选址的意见不作为环评和许可证受理的前置条件，提高政府环境管理和审批效能。 通过区域规划规划影响评价和建设项目环境影响评价，评估新、扩、改建项目对当地和区域环境质量的影响，把环境影响评价要求的污染排放方式和排放量控制要求写入排污许可证，载明建设项目建设期和运行期的环境保护措施，确保建设项目所处区域、流域的环境质量不下降。 环境质量不能达到生态环境功能及要素环境功能要求的区域和流域，在排污许可证中应明确所有固定点源均有不断改善自身环境行为、减少污染排放的义务，直至区域和流域环境质量达标为止。根据区域流域环境质量超标程度不同，设立差异化的排污许可证许可和实施要求。 3.2 排污许可与项目环评“同步”对接 总体上，以分类管理为基本原则，建立负面清单制度，取消或弱化环境影响评价审批环节，代之以环境影响评价报告文件（包括报告书、报告表、备案表等）、“三同时”相关要求文件和企业自承诺文件。 根据不同主体功能区、生态环境功能区以及区域流域的主要产业分布状况，确定不允许进入禁止开发区（如自然保护区、饮用水源地保护区）或者限制开发区（如重要生态功能区）的负面清单行业和企业。对于这类行业企业严禁建设；确定允许进入集中开发区和优化开发区但需要进行环境影响评价备案的负面清单行业企业。允许进入的负面清单企业应编制环境影响评价报告文件，签署企业自承诺和环境影响评价单位承诺文件后，企业才能申领排污许可证；国家和省级环境保护部门批复环境影响评价报告书的建设项目，暂时保留环境影响评价报告书批复后才能申请排污许可证；负面清单之外的排污企业，不需要开展环境影响评价，仅需要签署企业自承诺文件，即可申领排污许可证。建设期、运行期均不排放污染物的企事业单位，不在排污许可证管理范畴之内。 3.3 排污许可顶替“三同时”验收 建设项目“三同时”要求直接纳入排污许可证内容，“三同时”的主体由环保部门转为排污单位，以排污许可证执行报告代替“三同时”验收。发放排污许可证后，按照项目建设进度，排污单位需提交开工建设报告、（试）生产投运报告、“三同时”执行报告。执行报告由排污单位自行或委托中介机构编写，审批项目由环保监测站监测，其它项目可委托有资质社会检测机构监测，报告的其实性由排污单位和中介机构负责。环保部门审查报告的格式是否完整，是否包括达标、总量、风险和变更等内容。为确保报告的真实性，市场监管、环保等部门加强环境监测等中介机构管理，对排污单位实施分类现场抽查，报告的内容通过网站公开，接受公众监督。 3.4 排污许可执行排放达标“底线” 排放标准是企业进行污染物排放控制的基本要求。政府对企业排污行为的许可，应当把排放标准的要求作为不能逾越的底线。在欧美的管理实践中，基于“最佳实用技术（BAT）”或“最佳实用控制技术（BACT）”提出的排放限值与我国的排放标准具有相似的法律地位，发挥类似的作用。在其排污许可管理制度中，明确提出了基于“最佳实用技术（BAT）”或“最佳实用控制技术（BACT）”的排放限值是对每一个污染源进行排污许可的基本和最低要求。如果一个地区的环境质量不能达标，那么该地区在发放排污许可时，应当针对影响环境质量达标的污染物，提出比排放标准更严格的排放量控制要求。 在我国的排污许可管理制度设计中，可以借鉴上述模式，以排放标准限值作为允许企业排污的底线，并考虑其他因素，如当地环境质量的达标需求、全国和区域总量减排的总体要求、企业周边的环境敏感程度等，对环境质量不达标地区的企业排污强度、排污总量或排污方式提出更严格的要求。 3.5 排污许可载明排放总量控制要求 作为落实企事业单位排放总量控制和改善区域流域环境质量的载体，排污许可证应对污染点源的主要污染物排放总量进行许可。对于环境质量已经达标的区域流域，污染源许可证中载明的主要污染物排放总量根据达到排放标准要求直接换算得出。对于环境质量没有达标的区域流域，污染源许可证中载明的污染物许可排放量应根据区域环境质量改善需求、区域污染物总量控制目标要求等综合确定。区域全部企业的污染物许可排放量应与区域污染物总量控制目标进行衔接。 开展了排污权有偿使用和排污交易试点的地区，排污单位的排污权和总量排放配额指标应在排污许可证中予以确认，并与排污单位的污染物许可排放量一致。企业排污权的期限、交易情况、减排义务等相关内容应根据情况变化及时登载在排污许可证中。 3.6 建立许可和实际排放“两套”数据 排污许可证确定的污染物排放量与排污单位实际排放量是两个完全不同的排放量。企业或排污单位只有在许可证规定的上限下排放污染才是合法的。排污收费和环境统计制度均应以排污许可证年度实际排污量作为依据，所需信息应从排污许可证的许可信息、登载信息及环境保护日常报表中获取，形成的排污收费信息和环境统计信息应登载入排污许可证。在排污收费制度改革成为环境保护税制度之后，相关内容应在排污许可证中予以更新。 与国家生态监测网络体系建设相衔接，充分鼓励将污染源自动监控数据作为排放行为核定依据；对难以采用在线监控管理的污染源、污染物及无组织排放的污染物，应形成统一的排放量核算方法，并根据技术水平的不断提高定期予以修订。通过企业日常监测、环保部门“双随机”抽查执法监管、企业环境信息联网与公开，对企业的建设、生产和排污过程进行监督和管理。监管的主要内容是排污企业是否按照排污许可证的要求进行排污行为的控制和管理。监管主体应与许可证发放主体一致，环保部可通过区域环保督查中心保留对企业进行随机监管的权力。 3.7 实行排污许可证的公开透明管理 实行排污许可证全过程信息公开和公众参与。在排污许可证申请和核发的过程中，要为公众参与建议留足时间，保证公众的知情权和参与权。要通过公告、报纸、电视、网络等手段，对排污许可证中的许可内容信息公开，供公众查阅。新建大型企业对，试行公众听证才能发放排污许可证。在排污许可证的监督管理环节，各地建立排污许可证信息查询系统，全面公开排污许可主要内容以及对企业排污执法监督的信息，鼓励公众参与企业排污许可证的实施监督。 排污许可制度是发达国家普遍实行并证明行之有效的点源管理制度。排污许可证制度的改革与创新是一项生态文明制度的重要创新，是环境保护的基础性制度。排污许可证改革要坚持质量约束、削减污染，制度融合、协调统一，一企一证、综合管理，事权清晰、属地管理，企业主责、强化监管等原则，在环境质量管理转型的大背景下，建议通过排污许可制度改革与创新，明确排污许可证实施范围和对象、申报和发放程序，严格排污许可证的企业、政府和社会监督，实现与环境影响评价、“三同时”、排污总量控制、排污权有偿使用、达标排放监督、信息公开等制度真正融合，让排污许可证成为企业环境守法、政府环境执法、社会监督护法的根本依据。 [1]叶维丽,吴悦颖,王东,等. 美国NPDES许可证编写者指南[M]. 中国环境出版社,2014 [2]叶维丽,吴悦颖,刘晨峰. 落实排污单位主体责任，全面推进排污许可制度改革——对《水污染防治行动计划》的解读[J]. 环境保护科学. 2015，41(3):23-46 [3]卢瑛莹,冯晓飞,陈佳,黄冠中. 基于“一证式”管理的排污许可证制度创新[J]. 环境污染与防治. 2014,36(11):89-91 [4]宋国君,韩冬梅,王军霞. 中国水排污许可证制度的定位及改革建议[J]. 环境科学研究. 2012,25(9):1071-1076 [5]卢瑛莹,王高亭,冯晓飞. 浙江省排污许可证制度实践与思考[J]. 环境保护. 2014,42(14):30-32 本文已发表于《环境保护》2016年第03-04合刊期 中国环境规划联盟由来自中国环境规划院、清华大学、北京大学、南京大学、北京师范大学、中国人民大学、复旦大学、中国环境科学院等从事环境规划领域的专家学者联合建立，致力于发布最前沿环境规划与政策相关理论、方法、实践研究成果，为推动中国环保事业发展提供决策支持。 订阅公众号 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