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《每周政策献言》第三十七期 关于文物保护政策与管理体制的思考 一、事件回放 1、2000年12月6日-13日，山东省曲阜市负责“三孔”文物旅游景区管理的市文物旅游服务处，在对孔庙、孔府、颜庙等文物景区进行卫生清理时，出现了用水冲刷、用硬物摩擦和擦拭文物的举动，造成3处古建筑群的22个文物点不同程度受损，有的损坏严重。 2、2005年5月，内蒙古自治区和林格尔县政府通过招商引资在全国重点文物保护单位——土城子古城遗址的墓葬区内开发房地产，开发商为抢工期，无视文物法，不顾文物部门的极力阻拦，强行动用大型机械对未进行文物考古发掘工作的地块进行破土施工，破坏古墓葬百余座，其中有近50座古墓葬被推土机完全摧毁，还有50多座古墓葬被推土机平地时压在垫土之下。 3、2007年7月，陕西省靖边县杨桥畔镇新发现的一处特大汉代古墓群正遭到强行破坏。中(中卫)银(银川)太(太原)铁路第三项目部置文物部门的停工通知于不顾，强行野蛮施工，致使7座古墓“遍体鳞伤”。据报道，正在施工中的中银太铁路从墓区穿过，考古队进入现场后，榆林市文化文物局向中银太铁路第三项目部发出书面停工通知，项目部仅仅在9日上午停了半天，又继续施工。 二、相关评论 上述事件的出现，在很大程度上与文物保护管理机构缺位、权威不够、体制不顺、社会参与力量不足有关，具体来说： 评论一：文物保护管理机构缺位。在当前的机构改革中，一些文物保护管理机构受到较大的冲击。已经有一些地方考虑或已经撤消专门的文物保护管理机构，如一些地区将文物局与旅游局合并，成立文物旅游局（但这种机构往往只抓旅游，很少有人过问文物保护，事实上文物部门是被旅游部门消解了），或者将文物局合入旅游公司，由公司承包了政府部门。有的地方甚至干脆取消了文物局。“皮之不存，毛将焉附？”文物保护机构都没有了还怎么谈文物保护工作呢？机构缺位问题不只存在于政府层面，在社会层面，一些农村基层文物保护组织解体，有些基层文物保护员是在人民公社时期确定的，当时实行的是工分制，土地承包后，这些保护员自动脱离了保护组织。 评论二：文物行政管理部门权威不够。与某些政府职能部门相比较，文物行政管理部门在政府中的权威不够，与公安、工商、海关等部门的协调能力不强。比如在基本建设、农业生产、考古发掘等活动中出土的文物，银行、冶炼厂、造纸厂和废旧物资回收部门所发现的文物，公安、海关和工商行政管理等执法部门依法没收的文物，均应移交给当地文化行政管理部门，由文化行政管理部门指定的单位接收和保管，任何单位或者个人不得侵占。然而，一些执法部门知法犯法私自截留查获、收缴和没收的文物，造成文物流失和保护管理上的障碍和隐患，而文物保护管理机构对之无能为力。权威不够不仅表现在横向的各职能部门之间的关系处理上，而且还表现在中央权威与地方保护主义的冲突中，一些地方政府根本不理会中央有关部门尤其是国家文物部门对一些问题的处理意见。 评论三：文物管理体制不顺。与机构缺位、权威不够直接相联系，还大量存在着体制不顺的现象与问题。在当前社会转型期，人们对市场经济条件下的文物保护的管理工作既缺乏思想、心理准备，也缺乏理论准备，仍然试图用行政管理的模式来管理文物，思想僵化、迟滞、落后；另一种情形则走向事情的反面，一改政府管企业的模式，而是将原来由政府管理的行为改为企业来管理，即原先许多由行政部门承担的行政行为有相当一部分改为由企业承担。表现突出的是文物行政管理部门与旅游部门、国土资源管理部门等的冲突。体制不顺的症结是由于体制变革而导致的政府职能错乱、交叉、重叠，导致“政出多门”，不同的部门拥有同样的管理职能。各方都有理，谁也说不清，因为他们在依法行政过程中，“法”本身都是冲突的，是相互打架的。 评论四：参与文物保护的社会力量发育不足。在“强国家－弱社会”的力量格局下，国家基本上控制着大多数资源，这样就导致社会力量发育极为不充分，以至于除了国家政府以外，企业、个人参与文物保护的力量很弱，无法形成规模，无法实现对文物的有效保护。文物保护的建设性力量较弱，但破坏性力量较强。由于随着市场经济观念日渐人心，人们的利益意识和要求正在觉醒，利益的驱动导致不同的行政管理部门为争利益而斗，也由于利益驱动，暴利欲念的驱使，人们也在不断突破过去的思想防线而实施对文物的破坏，盗掘、盗窃、倒卖、走私、破坏文物以及法人违法问题极为突出。另外法律、法规滞后，经费不足，人才短缺，旧城改造、旅游开发、公路、铁路建设与文物保护的矛盾随着这些建设的加速而迅速尖锐与激化起来。 三、政策献言 1、强化文物保护工作的领导体制的权威，抬升文物保护工作的重要性。国家文物局成立非常设机构－国家文化遗产保护委员会，加强中央政府对文物工作的高层协调和宏观调控。各地方在强化文物管理机构的同时，也可根据本地文物保护工作的实际需要，恢复或健全20世纪50年代曾建立过的文物管理委员会或设立地方的文化遗产委员会，以切实加强对文物工作的协调和宏观管理。 2、对于文物的使用和经营应该实行严格有效的许可证制度。文物管理部门代表政府行使这一权限。我们建议，核定为文物保护单位的属于国家所有的纪念建筑物或者古建筑，未取得许可证的，不得将文物移做他用。对于文物流通领域，文物管理部门更应行使这一权限。 3、完善文物保护的政策法规体系。针对当前有关文物保护法律、法规严重滞后的问题，我们应该大力加强这方面的立法工作，改变和扭转无法可依的现象，争取尽快制定通过具有可操作性的文物保护法律体系。并且通过政府行为，加强对文物知识、法规的宣传普及。这也是政府的责任 4、加大执法力度。文物部门应积极配合执法部门进行执法检查，或与公安、司法、工商、海关、内贸、城建、国土资源管理等部门建立文物执法检查联席会议制度。文物部门通过有关部门积极沟通，把有关部门的部门行为变成有机的、具有文物行政管理整体效能的政府行为。与此同时，严厉打击盗窃、盗掘、走私文物以及日益突出的法人违法问题，从而提高某些组织和个人破坏文物的机会成本。 5、增加中央财政和地方财政的文物保护经费。对于保护经费，要开源节流，一方面要向政府申请更多的文物保护资金，向社会吸纳更多的资金，而且要利用好申请到的文物保护资金，使其发挥更大的效能。政府应该根据实际需要，每年有计划地增加文物保护经费。设立国家文物保护基金，资助文物保护领域的研究工作以及涉及到文物保护方面的都是培训、档案资料保护、重要著作的翻译、文物展览、电视广播和公开研讨。 6、建立严密有效的文物保护组织网络。建立健全基层文物保护管理组织，吸收地方党政领导和文化、司法、土地、公安等部门负责人担任委员，形成管理、安全、督查、宣传四位一体的保护网络。把基层文物保护组织网络用法律的形式确定下来，把部门行为转变为政府行为，把部门推动转变为组织推动。在保护网络内部，建立层层签订文物保护责任状。另外还可根据文物保护的特殊性，建立跨行政区的暗线保护网，分别负责文物保护单位及其附近各行政区域内的保护工作，并分别实行独立直线领导。这样明暗互补，形成了以国家级、省级文物保护单位为框架，以本行政区文物点为辐射面的复合型文物保护网络。 7、建立文物保护新体制，各级政府的领导人尤其是“一把手”负有不可推卸的责任。他们应该具备文物保护意识和文物法制观念。当然强化各级领导的法律意识，并不是让每一个领导都成为文物保护的专家，熟悉每一项文物保护的规定，而是让其有依法行政，遵守文物保护法律法规的意识和责任。我们可以尝试着对政府有关领导与文物管理部门实行一票否决制。 8、不要轻意改变现有的文物管理体制。在当前的机构改革与政府职能转变过程中，部分地方政府对其职能部门进行企业化改造，将企业化管理引入到政府管理当中来。这种做法对于有些职能部门既有效又可行，但是对于文物保护与管理工作来说，并不适用。针对各地出现的随意改变文物保护工作的行政隶属，实现所谓“经营权与所有权的分离或剥离”，以及由此引发或造成的文物损失事件，国家文物局态度非常明确，旗帜鲜明地反对这种做法，要求各地不得以开发利用为名擅自改变文物的管理体制，严禁将文物保护单位划入各类经济实体或作为资产捆绑上市经营。 (供稿：北京大学公共政策研究所 执笔人：肖立辉 孟令梅) |
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