美国社会保障税

内容提要：本文在概述国际上社会保障税发展的基础上，选取最早开征社会保障税的美国做纵深研究，介绍了美国社会保障税的演变历程、基本要素，探讨了其存在的问题，并对我国开征社会保障税提供一些建议。

关键词：社会保障税  美国  启示

 

当前我国社会保障与民生建设问题备受关注，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要建立更加公平可持续的社会保障制度。本文拟对国际上社会保障税发展演变及税制问题进行研究，以为我国开征社会保障税，进一步完善社会保障体系提供借鉴。

 

一、国际上社会保障税发展概况

从世界范围来看，德国是第一个建立现代社会保障制度的国家，该制度已经成为各国政府向其公民提供基本生活保障的最重要的途径。社会保障税（Social Security Tax）则是世界各国为筹集社会保障资金而征收的一类税收或税收形式的缴费，是社会保障最重要的资金来源方式。自美国1935年以法律形式规范社会保障税的征收管理以来，迄今为止世界上已经有100多个国家实行了社会保障税制度。但是基于各国国情不同，社会保障税在称谓、税制要素、征收管理等方面也存在差异。

从称谓来看，世界各国的社会保障税并没有统一的名称，美国称为工薪税（Payroll Tax），法国称为社会保障缴款（Social Security Contributions），英国称其为国民保险缴款（National Insurance Contributions）；从税种来看，有的国家是一个税种（如英国），有的国家是由多个税种组成（如瑞典等）；从税基来看，多数国家以工资薪金为税基，自雇者以营业收入为税基（如美国、英国、德国），少数国家以所得为税基（如新西兰），个别国家按人定额征收（如直布罗陀）；从税率来看，有的国家设置比例税率（如英国、美国），有的国家则实行累进税率（如芬兰、埃及），有的国家实行地区差别税率（如挪威、澳大利亚）；从征收机构来看，有的国家由税务机关征收（如美国、俄罗斯），有的国家由独立的社会保障机构征收（如德国）。

虽然各国社会保障税的规定千差万别，但具有以下共同特点：一是具有强制性，有法律作为征收依据；二是不具备完全的直接受偿性，很多国家中没有缴纳过此类款项的无收入人员也可以从中获得医疗、失业等保障。可见，它们都具有税收的性质，加之征收的目的都是为社会保障筹集资金，因此学术界通常以社会保障税统称。

总体来看，社会保障税在世界范围内普遍推行，并在一些国家中占据非常大的比重（详见下表）。2010年，法国社会保障税收入占GDP比重达到16.6%，澳大利亚、比利时、德国、意大利等国该比重也达到13%以上。

部分OECD国家社会保障税收入占GDP的比重表    单位：%

国家

1965年

1970年

1975年

1980年

1985年

1990年

1995年

2000年

2005年

2010年

奥地利

8.4

8.6

10.1

12

13

13

14.9

14.7

14.4

14.6

比利时

9.8

9.7

11.9

11.9

14

13.9

14.3

13.8

13.6

14.1

加拿大

1.4

2.9

3.2

3.2

4.3

4.3

4.9

4.8

4.8

4.7

丹麦

1.1

1.2

0.2

0.6

1.4

0.9

1.1

1.8

1.1

1

芬兰

2.1

2.8

7.5

8.3

8.7

11.2

14.1

11.9

12

12.7

法国

11.7

12.4

14.4

17.1

18.5

18.5

18.4

16

16.3

16.6

德国

8.5

9.6

11.7

12.5

13.2

13

14.5

14.6

14

14.2

希腊

5.7

6.1

5.8

7.2

9.2

8

9.4

10.6

11.3

11.1

冰岛

2.1

2.3

0.8

0.6

0.7

1

2.5

2.9

3.2

4.1

爱尔兰

1.6

2.3

3.9

4.4

5

4.9

4.6

4.2

4.5

5.5

意大利

8.7

9.7

11.6

11.3

11.7

12.4

12.6

12

12.5

13.5

日本

3.9

4.3

5.9

7.2

8.1

7.5

8.8

9.4

10.1

11.3

卢森堡

8.9

6.7

9.6

10.2

10.3

9.6

9.8

10.1

10.5

10.9

荷兰

10.1

12.5

15.6

16.3

18.8

16

17.4

15.4

13.1

14.2

挪威

3.5

5.5

9.7

9

8.9

10.8

9.6

8.9

8.8

9.6

葡萄牙

3.5

4.3

6.6

6.5

6.3

7.3

7.8

8

8.4

9

西班牙

4.2

6

8.8

11

11.2

11.5

11.6

11.9

12

12.2

瑞典

4

5.7

8.1

13.4

11.8

14.2

13.1

13.6

13.1

11.4

瑞士

2.6

3.1

5.2

5.8

5.7

5.9

7.3

7.2

6.8

6.7

土耳其

0.6

0.6

1.1

1.9

1.6

2.9

2

4.5

5.4

6.5

英国

4.7

5.1

6.1

5.8

6.6

6

6

6.2

6.7

6.6

美国

3.3

4.1

5

5.6

6.2

6.6

6.7

6.6

6.4

6.1

OECD平均

4.6

5.2

6.5

7.1

7.6

7.6

9

8.9

8.8

9.1

资料来源:OECD.StatExtracts.http://stats./Index.aspx?DataSetCode=REV.20

 

二、美国社会保障税体系介绍

为更深入地探讨社会保障税的有关问题，本文选取最早开征社会保障税的美国作为纵深研究对象。从广义上讲，美国的社会保障制度较为复杂，包括了老年保险、住院保险、失业保险、住房补助、医疗救助，以及针对特殊人群如退伍军人、铁路工人的多层次的福利制度组合。从狭义上来看，美国学术界所指的社会保障计划是老年、遗属和残疾保险（Old-Age, Survivors and Disability Insurance，以下简称OASDI），此项保险建立最早，具有强制性和公共性，保障了退休、残障工人及其家人，属于一般意义上的“公共养老金”。因此，本文着重探讨狭义上的美国社会保障计划。

（一）美国社会保障税的总体情况

为解决20世纪30年代经济危机带来的社会养老和失业问题，1935年美国制定了《社会保障法案》，规定了支付养老保险的税收条款和失业补偿管理的税收问题。根据该法案，美国设立了专门的工薪税以筹集社会保障资金，并于1937年开征。工薪税实行初期，只适用于65岁以上的老年人，仅涵盖工业和商业企业雇员，覆盖面有限；同时，工薪税税率较低，雇主和雇员各自按工资薪金总额的1%缴纳，与此对应的养老保障水平也较低。1939年，政府在原有养老保险基础上增加了遗属项目，成为老年和遗属保险（Old-Age and Survivors Insurance，OASI）。1956年又增加了残疾项目，形成我们目前所熟知的老年、遗属和残疾保险。该项保险的收入和支出被分为两个独立的基金，即老年和遗属保险信托基金（Old-Age and Survivors Insurance Trust Fund）和联邦残疾保险信托基金（Federal Disability Insurance Trust Fund）。这两项基金统称为社会保障信托基金，资金来源主要包括工薪税和基金的投资受益。由于美国社会保障信托基金只允许投资国债，收益率较低，因此基金主要依靠工薪税筹资。针对老年人住院和医疗问题，1966年美国政府设立了医疗保险计划（Medicare's Hospital Insurance Program，简称HI或 Medicare），也是通过工薪税来筹集资金。自此，工薪税成为老年保险和医疗保险的筹集渠道。

经过半个多世纪的发展和完善，美国社会保障覆盖面逐步扩大。截至2013年4月，全国有5 730万社会保障的受益者，其中，约65%是退休人员16%是伤残工人，其余的是退休或伤残人员的家庭成员[1]

；保障水平也不断提高，社会保障支出为65岁以上老人提供了其退休后收入的

50%

以上。这些资金大部分是通过工薪税筹集的，工薪税的规模也逐步扩大。如下图所示，2000年以来，美国社会保障税收入占

GDP

比重稳定维持在6%以上，成为仅次于个人所得税的第二大税种。

 

2001-2012年美国社会保障税和个人所得税占GDP比重图（%）

资料来源:OECD.StatExtracts.http://stats./Index.aspx?DataSetCode=AWCOMP.

 

（二）美国社会保障税（工薪税）的基本要素

1.纳税人。按照适用对象的不同，工薪税也被称为联邦保险缴款法案税（Federal Insurance Contributions Act（FICA）taxes）和自雇者缴款法案税（Self Employment Contributions Act (SECA) taxes）。前者纳税人为雇主和雇员，雇主即企业主，雇主和雇员分别按照规定缴纳工薪税，雇员的工薪税由雇主发放工资薪金时代扣代缴。后者纳税人是自雇人员，包括个体工商户、自由职业者等，由个人申报纳税。

2.征税对象。联邦保险缴款法案税以雇员取得的工资薪金总额为征税对象，包括奖金和实物工资等；自雇者缴款法案税的征税对象是自雇者的纯收入。无论是工资薪金还是纯收入，工薪税都没有税前扣除或其他的扣除规定，但对应税收入有最高限额规定，这一限额称为社会保障工资基数（Social Security Wage Base）。如果雇员的年工资薪金收入或自雇者的年纯收入小于当年的社会保障工资基数，则以实际收入作为应纳税所得额计算纳税；反之，则以社会保障工资基数的数额作为应纳税所得额计算纳税。社会保障工资基数会随着平均工资、物价水平、社保资金需求等因素的变化而调整，这一基数在1937年最先开征工薪税的时为3000美元/年，1951年提高至3600美元/年，1955年提高至4200美元/年，之后每年基本都有所提高，2014年这一基数为117000美元/年。

3.税率。工薪税的税率在1937年开征时为2%，雇主和雇员各自负担1%。随着社会保障水平提高，税率也逐年提高，1990年提高至15.3%。其中：OASDI税率为12.4%，雇主、雇员各自负担6.2%；医疗保险税率为2.9%，雇主和雇员各自负担1.45%。此后工薪税税率没有变动过。基于政治原因，奥巴马政府于2010年底推出了减税法案，其中包括将雇员的OASDI税率由6.2%降至4.2%，而雇主依然按照6.2%缴纳。因此，2011年和2012年，美国合并后的 OASDI税率降至10.4%，医疗保险税税率未变[2]

。此项减税法案的通过提高了纳税人的可支配收入。2013年

OASDI

税率又被恢复至调整前水平，至今未再调整。

4.征收管理。美国工薪税由国内收入局（IRS）负责征收，筹集的资金纳入政府预算，上缴至财政部特定的信托账户，形成社会保障信托基金。同年所需的社会保障支出由社会保障署（Social Security Administration，SSA）提出预算并经国会批准后，从信托基金中给付。

 

三、美国社会保障税（工薪税）面临的问题

美国工薪税1937年实施以来，对美国税制的完善和社会保障事业的发展都起到了举足轻重的作用。社会各界对工薪税的讨论和改革也从未停止过。总体来看，美国工薪税存在两大问题备受争议。

（一）工薪税的累退性问题

美国工薪税实行比例税率，并且对应税收入设置了最高限额，年收入超过最高限额的纳税人只需按最高限额来纳税。这就意味着这类纳税人实际税负并没有名义税率那么高，造成收入越高的人实际税负相对越低，从而形成累退性，违背了纳税能力原则，公平性欠佳。对于这一问题，美国学术界认为有几种解决办法：一是取消最高限额，使工薪税成为附着于工资薪金之上的比例税。但是对于高收入人群来说，工资薪金并不是其惟一的收入来源，而其他收入不必缴纳工薪税，因此取消最高限额并不能完全避免累退性，但可使累退性变得略微缓和。二是设置宽免和扣除标准，这个标准应该和贫困线相当，使收入低于该标准的贫困人群免于纳税，这种办法也可以降低社保税的累退性。三是将工薪税和所得税合并，这就意味着需要大幅度提高所得税税率，这对美国而言在政治上是难以接受的，因此实行的可能性很小。

（二）工薪税的筹资问题

在美国，工薪税收入由联邦社会保障署负责存入社会保障信托基金中。根据法律规定，信托基金只能投资美国国债和定期存款，平均年收益率较低。经过几十年运作，信托基金资产基本保持增长态势，截至2009年，资产总额达到1.1万亿美元[3]

。但是从2010年开始，二战之后

“

婴儿潮”人群开始步入退休年龄，加之奥巴马政府的减税政策，使得信托基金出现入不敷出的情况。据联邦社会安全署估计，信托基金将在

2033

年耗尽，届时只能依靠工薪税维持四分之三的退休金支付，民众福利水平将降低。

为解决这个问题，美国学术界提出多种方案：一是提高工资基数；二是提高税率；三是扩大信托基金投资渠道，提高投资收益。目前美国只提高了工资基数，是否提高税率还处于学术讨论阶段。

 

四、美国社会保障税对我国的启示

通过分析美国社会保障税的基本情况和存在的问题，可以为我国未来进一步完善社会保障制度提供以下几点启示：

（一）推进社会保险“费改税”美国在开征工薪税之前的1935年就通过了《社会保障法案》，以法律形式确定了社会保障的资金筹集渠道为税收，并规定由国内收入局征收。其实，从世界范围来看，社会保障税的征收由税务部门负责和由社保资金管理部门负责在不同的国家都有被采用，而具体选择由哪个机构征收要根据一国的国情来定。

我国早在建国之初就建立了社会保障制度，并于20世纪80年代开始推进社会保障制度改革，到21世纪基本形成了覆盖养老、医疗、失业、工伤、生育（简称“五险”）在内的一系列社会保险。2010年《社会保险法》出台，以法律形式明确了“五险”费用的征缴制度为社会保险费，因此我国并没有开征社会保障税，但是基于税务部门强大的征收管理能力，我国很多省市都已将社会保险费的征缴工作移至税务部门。社会上对社会保险“费改税”之争一直存在。笔者认为，由税务机关代征社会保险费名不正而言不顺，我国应尽快实行社会保险“费改税”，更好地利用税务部门的征管能力，保障社会保险的资金来源。

（二）社会保障税税目设置宜由少到多、渐进发展

从美国社会保障税发展历程可以看出，1937年美国工薪税仅负担工业和商业企业雇员中65岁以上退休老人的养老金支付，之后分别于1939年、1956年、1966年增加了遗属项目、残疾项目和医疗项目的保障金支付，体现了美国社会保障税渐进发展、逐步完善的过程。我国在开征社会保障税之初，可以借鉴美国做法，最先设置养老保险和医疗保险税目，以后年份再适时逐步增加。

（三）税基规范统一，不宜设置最高限额

美国工薪税税基明确，对雇员来说，税基是雇员的工薪收入，包括现金、实物等形式；对自雇者来说，税基是自营人员的经营收益。此外，还明确规定资本性收入如股息、红利等收入不作为工薪税的税基。英国、德国等发达国家也都对社会保障税的税基做出了类似明确的规定。美国设置了最高工资限额，导致社会保障税的累退性比较明显；相反，俄罗斯的社会保障税体系中没有设置最高限额，社会保障税除了筹集社保资金外，还具有较强的收入再分配的特征。此外，美国工薪税税基没有设置扣除项目或起征点，意大利、英国、德国等则都设置了起征点，体现对低收入者的照顾。基于我国贫富差距问题比较严重的现实，建议我国开征社会保障税时设置起征点，照顾低收入者，同时不要设置最高限额，以减轻税制的累退性。

（四）税率水平适度

美国社会保障税税率自1990年以来一直为15.3%，在二战后“婴儿潮”退休的背景下，现行税率偏低，社保收入将面临极大的挑战，导致入不敷出的现象。和美国相比，目前我国社会保险名义费率偏高，单位和个人缴纳的“五险”合计费率超过工资薪金的40%，其中单位承担30%以上，个人承担10%以上[4]

。这种情况下企业用工成本太高，容易导致企业逃避缴纳社保费行为，并且不利于就业。基于此，我国社会保险“费改税

”

后，税率需要考虑企业支付能力、社保支出水平等因素综合测算确定适宜的水平，不能过高也不能过低，过高将导致偷逃税款现象严重，过低又不能有效筹集社保资金。