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政策法规对项目公司的规定在PPP实践中，虽然许多PPP项目会要求专门针对该项目成立项目公司，作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施，但现有的政策法规并无强制设立项目公司的要求： 六部委联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十六条要求“实施机构应当在招标或谈判文件中载明是否要求成立特许经营项目公司”，这表明开展特许经营时可以根据项目实际自由选择是否设立项目公司。但《基础设施和公用事业特许经营管理办法》并未对政府方是否可以作为项目公司的股东作出具体的规定。 财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）第十一条要求“项目实施机构……组织编制项目实施方案”时应在实施方案的“项目公司股权情况”部分“明确是否要设立项目公司以及公司股权结构”。值得指出的是“社会资本或项目公司”的表述在《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》出现高达31次，可见财政部的政策文件中不仅没有规定PPP项目中必须成立项目公司，反而要求实施机构应根据具体情况选择是否设立项目公司。 关于政府方对项目公司的出资要求，《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》第二十三条指出“社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。”也就说政府既可以入股项目公司，也可以选择不入股项目公司，但当政府方选择入股项目公司时，应选择参股的形式，通常不能作为项目公司的实际控制人。 设立项目公司的目的政府和社会资本之所以选择成立项目公司，主要是希望通过成立项目公司实现如下目的： 1、明确联合体内部的权责利。当多个社会资本以联合体的形式参与PPP项目时，应以联合出资成立项目公司的形式明确各联合体成员之间的投资责任和相关权益的分配。 2、隔离PPP项目的投资风险。项目公司通常是依据《公司法》成立的具有独立法人资格的经营实体，除了PPP项目合同的履约责任外，社会资本只对项目公司承担有限责任，保障社会资本母体投资风险的可控。 3、政府为资本金投入提供支持。为了提高项目对社会资本的吸引力，增加项目融资的可实现性，许多政府选择承担部分的项目资本金的出资责任，参股项目公司便成了很好的选择。 4、便于属地化管理分享税收。当项目所在地以外的社会资本被选中时，与项目相关的部分税费并不在项目所在地缴纳，项目所在地政府无法分享该部分收益，而选择在当地成立项目有利于分享税收。 未设立项目公司的原因虽然项目公司可以为PPP项目的落地提供诸多便利，但并不一定是最优的选择。在PPP实践中，出于诸多的原因，许多政府和社会资本选择不设立项目公司。 一方面，包括银行在内的许多金融机构，对PPP项目融资模式认识仍然不足，未能形成与之相适宜的项目融资评估体系，往往按照传统模式要项目公司的母公司提供连带保证责任，有时甚至需要追溯到实际控制的自然人，致使隔离项目风险的目的无法实现。在没有联合体共同出资的情况下，社会资本选择另行成立项目公司负责运营，往往会因为增加管理层级，大幅抬升管理成本，降低项目运行效率而显得不合时宜。 另一方面，许多地方政府期望由社会资本承担PPP项目全部的融资责任，并不愿意为PPP项目提供资本金支持。在项目已通过履约管理、行政监管和公众监督实现对项目充分监管时，政府强行要求成立并入股项目公司，甚至要求过多决策权，可能使社会资本方无法充分发挥在项目设计、融资、建设以及运营等方面的优势，导致降低项目公司经营效率，不利于提升公共产品的供给数量和质量，因此许多开明的地方政府并不强行要求成立并入股项目公司。 未设立项目公司的PPP项目实践在操作实践中同样存在着不少未成立PPP项目公司的案例。财政部PPP中心自2月24日启动“财政部PPP示范项目系列介绍”以来，截至3月24日共公布了22个已落地的PPP示范项目，有四个项目社会资本方与项目公司完全相同，表明这四个项目并未另行组建项目公司。 表：“财政部PPP中心”已公布未设立项目公司的示范项目案例
财政部PPP中心对前述示范项目案例的推广和介绍已经在向社会公众传达这样的信息：各级人民政府在项目实施方案设计时，应充分考虑项目实际情况，不必强行要求社会资本组建项目公司；更不必在未实际出资的情况下，在项目公司中索取不必要的权利；优先选择履约管理、行政监管和公众监督等方式实现对项目的监管，给社会资本更多发挥自身经营优势的空间。 作者简介：朱磊，东华大学经济学硕士，注册会计师、律师执业资格、证券从业资格（二级）。现任中国投资咨询公司政府与公共咨询事业部咨询总监，曾任上海同华创富投资管理中心高级投资经理，在节能环保、医疗、新材料行业、投融资咨询、管理咨询领域有丰富的经验。 |
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