关晓红| 清季引入近代文官考试的酝酿与尝试（三）

作者为中山大学历史系教授，

原文载《近代史研究》2015年第6期，注释从略

·专题论文·

清季引入近代文官考试的酝酿与尝试（三）

关晓红

三、 宣统朝制订文官考试章程的波折

　　就采纳近代西方文官考试制度，并伺机由局部试验渐进推行全局的策略方法而言，光绪、宣统两朝的当政者并无分歧，换言之，清廷在此问题上态度基本是一脉相承的。

　　宣统朝伊始，采行文官考试制度的问题即被提上议事日程。由于仿行宪政虽然急需大量新人才，却苦于无统一章法甄别淘汰，新建各衙署调用人员自行其是，各省考试标准不一，难免鱼龙混杂。宣统元年正月十七日颁布的上谕，道出了彼时官场乱象丛生情形及当道整顿吏治的意愿：“近来京外各衙门于举办要政奏调人员及请加经费，往往未能综核名实。或以微员而膺不次之擢，或以一人而兼多处之差。究之所荐者未必皆奇特之士，所用者实不免奔竞之人。近年新建衙门、新建省分往往多坐此弊，冒滥虚糜，实为恶习。嗣后各部院堂官及各省督抚奏调、咨调各员，均由吏部切实考核官阶履历相符，再准发往。”上谕之意，显然要对京内外衙门的选官用人加以限制和约束，强调旧制中吏部的主导地位和作用，以免名器过滥，动摇国本。只是发布此道上谕时摄政王并未料到，因西方立宪国官制中并无吏部设置，故吏部在内官制改革中地位尴尬，已自身难保，无法承担仿照西方文官考试重建规制的重任。

　　宣统元年春夏之交，按照筹备立宪清单的规定，酌拟文官考试、任用章程之事提上日程。关于文官考试章程编订的主持、参与者，清廷内部颇有争执。依照《宪政编查馆会奏遵拟宪法大纲并逐年应行筹备事宜折》，编订文官考试章程、任用章程、官俸章程为光绪三十五年项目，责任人为宪政编查馆、会议政务处同办，并无吏部字样。可是宣统元年七月初《吏部酌拟本年筹备事宜》，却有“酌拟编订文官考试章程及任用章程草案”的内容。有消息称：“吏部奏请筹备宪政事项中有筹办高等文官任用及惩戒章程等语，闻已为宪政编查馆驳议，将该任用、惩戒两项章程均归宪政馆创定。吏部因此甚为不满，缘此项权限尽归该馆，则吏部几同虚设，故日内丞参人等正筹商对待方法。”则吏部此举意在避免被裁撤。其后宪政编查馆通咨各省：“颁布文官考试章程、任用章程、官俸章程，宪政编查馆、会议政务处同办。”显然排斥吏部参与此事，而议政王大臣奕劻交待军机吴郁生（蔚若）“将政务处前拟三项章程草略汇送宪政馆编订”，强调因官员的考试、任用、官俸等事关重大，章程草案均由政务处诸位大臣拟定，准备交由宪政编查馆拟议后，再返回由政务处核定奏请颁行。可见枢机对此事的重视程度。与此同时，章程编订最终完全摒弃吏部参与，也反映了清廷仿行东西洋各立宪国家的文官制度，决意以专才取代通才，力图切割与旧制纠缠的决心。

　　宪政编查馆方面，以“拟订文官考试、任用、官俸三项章程为本年筹备之要件，不得迟延，已于日前咨催政务处速行妥议，以便奏请核定”，希望政务处尽快确定草案。从相关报道看，政务处确实对此相当重视，但多次会议讨论，始终议而不决。此事为职官制度重大变革的要项，既整体关乎统治集团自身的利益前景，具体定策又牵扯各方错综复杂的利害关系，如何拿捏妥帖，不但颇费思量，而且难以协调。章程的难产，反映了清廷进退两难的矛盾心境。

　　舆论对文官考试、任用章程迟迟未能出台颇有微词，但也深悉其中的复杂与不易。以旧官制接引新人才，许多问题十分棘手恰在情理之中。“然则自今以往，欲求新政之发达、百事之进步，将举今日之人才而置之不用乎？亦惟有改良用人之方法而已。”制度变革势必致利益重新分配，牺牲在所难免，当道在维系稳定与获取改革动力两难之间，不能不有所取舍。

　　其实，文官考试、任用章程的难产，关键在考试官吏与整个职官体制紧密相连。旧制度不仅与旧观念、旧规矩配套，还与错综复杂的人事及利益交织。新观念和标准改变既定规则，必然要触及既得利益群体：“若官吏之资格既有变更，则人才无分新旧，但求品学相当之人；差缺之人数既有定额，则上官纵有偏私，而无安插闲员之地；有一定之职务，则责成自有专归；有一定之薪俸，则开支别无余款。”《大公报》评论一针见血地指出，谕旨三番五次要求切实考验官吏，实质不过“求其资格相符而已。……况乎旧日有资格者，大半不谙新政，而今日新进之员，大半无其资格。居今日而欲选拔真才、整顿新政，若斤斤于官阶之高下，履历之深浅，实不免有窒碍之处”。如何得人才，行新政？“惟有改订官吏之资格，使新进者得以自展其才，而旧有资格者亦不致有向隅之叹。此今日第一要务也。”

　　为了打破僵局，摄政王要求政务处与宪政编查馆先以文官任用章程为突破口，强调“要在精神与实际上之研究，非取乎名称与表面上之改革，……何项职任宜用何项人员，严其资格，限其学力，庶新官制颁行之后，升迁推擢，各适其宜，不致仍前冒滥”。尽管如此，由于任用标准决定了考试的标准、方式和对象、范围，需要冲破既有的利益格局谈何容易？

　　除上述新旧理念与标准的窒碍之外，导致章程难产的另一原因，则是政务处与宪政编查馆意见不同。相比较而言，政务处大臣们久经官场历练，考虑问题更为现实；而宪政编查馆的提调们大多有留学背景且年轻气盛，偏重以西方国家文本为参照，容易做理想化判断。例如，“宪政馆集议考试、任用两项章程，闻已决定嗣后无论何项人员，倘于法政素未从事研究者，实缺人员不准到任，候补人员不准补缺，以示限制而免冒滥”。这在政务处大臣看来，不仅操之过急，而且不切实际。宣统二年间，因各方意见分歧，难以折中妥当，多次会商无果，出奏之期仍然拖延难决。

　　摄政王处理这一具体事务的心情也颇为矛盾。一方面,希望通过急行宪政，证明自己的魄力与才能，迅速树立威望；另一方面，又深知设制不妥会带来无穷麻烦。在频频督催政务处修改章程草案时，既指示“详细参核，不得稍有矛盾”，又屡次垂询进度与存在问题。宪政编查馆对外界查询官制与章程进展的回复，已透露出尽快与尽善的两难：“盖近来屡奉摄政王谕交，以改订官制原为澄清吏治起见，万非徒易名称，即为完善，务须按照新官制之考试、任用、官俸三项章程切实施行，方称美备。以故各枢臣对于此事尚须详加斟酌。”

　　理想与现实的距离之外，京内官制方案彼时尚未妥当，也是与之配套的文官考试、任用章程迟滞未能入奏的又一要因。官制不定，考试、任用便有皮之不存，毛将焉附的尴尬。

　　来自官方的解释似乎犹抱琵琶半遮面，《大公报》评论则直言不讳。此时恰逢顺天府新任府尹考试候补官员，而此辈纷纷告病请假，评论借题发挥，咄咄质疑：“按筹备立宪清单，文官考试章程、任用章程第二年编定，第三年颁布，此其时矣。乃犹迟迟不发者，殆恐一经实行，若辈之庐山尽现，……与其以政为学而操刀伤手，何如咨送回籍，准学优之后仍得随班谒选，在国家既不失大信，而较诸姑息优容以民命为儿戏，不犹愈乎？愿衮衮诸公毋小不忍而乱大谋也可。”语带讥讽，从家国百姓的立场，将避考与当政的官员一概骂倒。

　　文官考试、任用要推出新章程，既不能因循旧制，又不能脱离现实。倘过于理想的设计，则难以贯彻实施，如何拿捏兼顾，的确颇费思量。进退维谷、左右为难之际，浙江翰林院在职编修邵章上疏，提出了一道化解疑难的建议：“夫受何种之任用，必限何种之资格，则入官之始，差无冒滥。”其后他进一步具体阐释新的思路：文官考试与任用章程，不能照搬外国成法，拘泥于单一的程序和内容，而应根据现阶段清朝官员的实情采用不同的考试方法，并依据各自入仕的渠道和知识结构，分别确定不同的考试内容。从后来报刊披露的文官考试草案内容看，邵章的上疏有不少内容被方案起草者所采纳。

　　1910年6月，各报刊相继登载了文官考试章程在摄政王督催下即将发布的消息。可是其后章程不仅未能如期发布，且再三延迟，可见事情的确曲折反复。有报道称：“会议政务处屡次议订文官考试、任用及官俸三项章程，嗣因旋定旋更，遂数搁置。昨二十一日诸大老面奉监国谕催，未便再为延宕，决定于一二日内先行提议此项问题，从速定稿，以便奏请颁布。”为了慎重起见，政务处与宪政编查馆拟将文官考试等三项章程草案，分别交给各部签注，广泛征求部院意见。负责草案的李家驹一度乐观地向学部丞参宣布：“所有学部奖励应即停止，以免与文官任用冲突，且令学生专心向学，不至希冀于侥幸之一试。”

　　一边是方案议而未决，反复斟酌修订；另一边则是舆论翘首以盼。1910年7月27日，御史赵炳麟上《奏仕途滥杂请饬详议官规折》，将文官考试、任用章程迟迟不出台所引发的官场乱象、世风败坏，以及坊间讥讽的情况和盘托出：“科举虽罢而学堂毕业立授实官，举贡考职大逾常额，捐纳虽停而旧捐移奖叠出不穷，市侩居奇竟同贸易，兼之勋臣后裔不问贤否悉予官阶，新署人员但有渊源虚衔奏调，名器亵滥至今已极。……是以近日相传妙语谓：‘做事还做事，做人还做人，做官还做官。’闻之解颐，思之扼腕。夫入官之始，其幸进如此，服官之后，其苟容如彼。”在此折前后，资政院议员也公开质疑：“问军机处用人凭何法任用？……军机处既握用人之全权，而何以文官任用，不设高等试验委员会，仍由部臣疆臣任意奏请记名，此不能无疑问者，应咨请答复。”继之又质问外务部：“目前在外之领事是否经外交官试验合格，然后任用？”言官和议员的态度显示，即使在清朝内部，要求速定文官考试章程以澄清吏治的呼声也日益急切。

　　1910年9月，文官考试章程草案已完成的消息再度传出，可是在送军机大臣毓朗和徐世昌阅看时，两人均“以此项章程关于吏治最为重要，现查所定草案缺略之处尚多，仍须详加修订，方能见诸实行而无遗憾”为由，要求草案进入新一轮修改。不久，因新内阁开始筹备，包括文官考试章程在内的官制与官规，又有一切暂停以待新内阁主持研究的传闻。

（未完待续）