地方政府负债问题及法律对策初探

地方政府负债问题及法律对策初探

时间:2011-07-27 

来源:民主法制建设 

作者:刘嫏

　　目前，我国地方政府负债已经受到国际、国内社会的广泛关注，中央政府也予以高度重视，近年来，国务院通过财政、审计等各种渠道组织了多次对地方政府负债现实状况的调查和相关审计，与此同时，关于地方政府负债的法律问题研究也引发专家、学者们的热议。

地方政府负债的相关法律规定

　　1994年通过的《预算法》对地方政府财政的预算收支和负债问题，在第28条有两款规定：（1）“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”；（2）“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”根据该项条款，地方政府总预算不能列赤字，更无从谈起负债问题；1996年颁布的中国人民银行《贷款通则》规定：“借款人应当是工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人。”该规定明确政府部门不能直接从银行借贷；1995年实施的《担保法》第8条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”按此规定，地方政府对债务进行担保也是被禁止的。
　　由此可见，地方政府负债的行为没有相关法律和国家政策的依据。

地方政府负债的现实状况

　　尽管没有相应的法律及国家政策的支撑，事实上，地方政府负债在当前的经济建设，特别是基础设施建设中却是极其普遍的现象。
　　笔者从调查中了解到，目前地方政府负债呈现如下特征：一是举债规模大幅提升。地方政府负债最早形成于八十年代末期和九十年代初期，当时主要是世界银行的部分援助贷款及各级政府的专项借款，九十年代末期各类债务逐年增加，2007年后，由于经济建设、扩大内需、抵御全球金融危机等的需要，地方政府负债规模迅猛增长，有些地区增幅甚至呈现几何增长态势，高达400%以上；二是举债主体明显转变。2007年以前，地方负债的举借主体为各级地方政府以及政府拨款的各事业单位，2007年后，地方负债的举借主体逐步演变成各级政府设立的国有融资平台公司；三是债务资金来源单一。地方政府负债的债务资金主要为银行贷款，包括国家五大专业银行、国开行、农发行以及地方商业银行的各类贷款；四是债务资金投向相对集中。地方政府负债的债务资金投向主要集中在地方市政建设以及交通运输等方面，相对较为集中；五是债务偿还风险加剧。据调查了解到，未来2—5年将会出现地方政府负债的偿债高峰期，虽然各级政府设立的国有融资平台公司作为举债主体，但由于其自身经营收入及创利能力有限，债务的还款来源仍主要依靠各级地方政府的土地出让收益，受国家土地政策和宏观调控政策的影响较大，导致地方政府偿债风险加剧。
　　客观的评价地方政府负债，其在支持地方经济社会发展、促进地方产业转型升级、拉动区域GDP增长以及完善基础设施建设和改善民计民生方面确实发挥了相当大的作用。近年来，各级地方政府也在着力加强政府性负债管理，出台一系列管理制度，部分地区还建立了政府性债务工作联席会议制度、政府性债务统一归口监管制度、政府性债务风险预警制度及债务分级偿债风险准备金制度等，同时，也逐步完善和加强了对国有融资平台公司及其投资举债项目的监管，切实防范和化解地方债务风险。尽管如此，地方政府负债在举借、资金使用及债务管理等方面存在的违规借贷、超规模控制借贷、借贷资金缺乏归口管理、借贷主体分散难以控制等问题仍然值得关注。

地方政府负债的原因分析

　　客观分析地方政府负债的原因，主要为以下几点：一是地方财权与事权不匹配是地方政府举债的根本原因。按照国家目前的财政体制，地方税种税基狭窄、共享税中地方共享比例较小，造成区域财力增长缓慢，而在事权划分上，地方政府承担的社会管理、公共服务、民生保障等任务繁重，与其自有财力不相适应，最终导致地方政府在自身财力不足的情况下大量举债；二是谋求地方经济社会发展是地方政府举债的直接原因。从上个世纪末开始我国经济建设进入快速发展时期，而经济发展对政府投资的依赖程度大，投资资金需求远远超过了地方政府当期可动用的财力，通过成立政府投融资平台公司向银行贷款、发行债券和信托产品等方式筹措资金已经成为一种普遍现象；三是市场化投资活力不足是政府举债的又一原因。各级政府目前虽十分注重吸聚社会资本和民间资金投入城市建设和发展，但由于基础设施、公共服务、社会事业和公用设施等领域投资大、周期长、回报低等原因，对社会资本的吸引力有限、投入动力不足，迫使政府通过举债来确保这些领域建设所需的资金投入。除上述原因外，客观上还存在部分投资项目在实施期间，由于受各种因素变化的制约，出现与计划不一致，影响项目贷款资金的实际利用，造成资金暂时闲置，而有些投资项目则因资金短缺，却不能从有资金闲置的建设单位调度使用，选择继续向银行融资，这也是导致负债规模上升的一个重要因素。
　　综上所述，我国地方政府的负债具有现实的普遍性与合理性，因此，完善我国的相关法律体系，是必要而且迫切的。通过法律规范，既允许地方政府合法负债，使债权人的权益得到保护的同时，也对地方政府的负债制定规则，规定限度，防止其不负责任的盲目负债。
　　首先，《预算法》和《担保法》的相关条款应当适当修改。《预算法》要对地方财政的赤字问题、负债问题、赤字和负债与财政收入、支出及具体收支科目的比例关系等问题作出明确规定。《担保法》应该把行政机关对外担保与国家财政对外担保区别开来。
　　即便如此，要达到上述立法效果，笔者认为仅仅通过修改这两部法律还是不够的，应该提请全国人民代表大会研究，针对地方政府的各类负债行为制定具体法律，予以规范。具体的法律不仅要规范地方政府自己直接负债的行为，而且应该规范地方政府通过各类国有融资平台公司负债的行为，对于地方政府对外提供类似担保的承诺也应有明确的规范。
　　解决了地方政府负债的法律规范问题，便能使地方政府负债行为从“后台”走向“前台”，从“隐形”变为“公开”，从客观上更加利于地方政府负债的规范和控制，也有利于各级地方政府通过合理负债促进区域经济社会的发展。