创新券在中国

原创 2016-04-14 李希义 三思派

创新券（Innovation Vouchers）是针对本国中小企业经济实力不足、创新资源缺乏，高校和研发机构没有为中小企业服务的动力机制，而设计发行的一种“创新货币”。创新券政策是以中小企业创新需求为基础的一项政府创新投入政策，政府向企业发放创新券，企业用创新券向研发人员购买科研服务，科研服务人员持创新券到政府财政部门兑现。

创新券在国外

世界上最早发放创新券的国家是荷兰。2004年以来，欧洲的荷兰、意大利、比利时、爱尔兰、斯洛文尼亚、瑞典、瑞士、奥地利等国相继出台了创新券政策。创新券的申请、发放、报销和监督都是由专门的机构来组织实施。

目前国外开展的创新券，根据各国的不同情况和不同标准，可以分为单一券、联合券、基本券、扩展券、一般券、专项券等类型。

（1）单一券与联合券，荷兰、爱尔兰等国采用这种分类。单一券又称小额券，用来解决单个中小企业商业发展的技术问题。爱尔兰一份单一券的价值是5000欧元，荷兰小额券的最高面值2500欧元。联合券又称大额券，用来解决若干企业关注的共性问题。爱尔兰联合最多可将10家公司的单一券合并起来构成联合券，最高价值可达5万欧元。荷兰大额券则针对一个较大型项目，各参加企业联合填写一张表格申请补助金，其最高价值也为5万欧元。

（2）基本券与扩展券，丹麦等国采用这种分类。基本券与扩展券是根据项目性质和政府出资比例而划分的。基本券用于以研究为基础的商业发展项目，确保知识从研究阶段转移到中小企业，40%由国家出资。扩展券提供给较大型的研发合作项目，用于找到现有问题的新的解决方法，25%由国家出资。

（3）一般券与专项券，瑞士等国采用这种分类。一般券面向所有技术领域，专项券面向特定的技术领域。2009年，瑞士创新促进机构（CTI）推出中小企业创新券，面向所有技术领域，每张创新券7500瑞士法郎。之后，鉴于企业的积极反应，为促进本国清洁技术发展，2010年进一步推出了两个系列的创新券，第一个系列延续过去面向所有技术领域的形式，且面值保持不变；第二个系列则采用专项券的方式，专门给“清洁技术”领域的项目申请。

创新券在中国已成燎原之势

2009年，世界银行、科技部等专家撰写的《中国：促进以企业为主体的创新》一书中首次引进了“创新券”的概念，创新券政策引起了国内学者和政府决策者的注意。我国最早开展创新券实践的是江苏省的宿迁市。2012年9月，宿迁市政府出台了“关于宿迁市科技创新券实施管理办法（试行）”，标志着创新券在国内的正式实施。宿迁市将财政资金以“有价证券”形式，向企业发放，企业利用创新券向大学、科研机构等购买科研服务，科研机构持创新券到政府财政部门兑现现金，实现服务的现金流。之后，哈尔滨市的香坊区科技局也发放了科技创新券，针对区域内重点产学研合作项目，由区政府颁发科技创新券，待项目完成后，由企业持科技创新券到区科技局兑现科技资金的扶持。2013年9月，浙江省湖州市的长兴县也发放了创新券，企业用获得的创新券可以向研发机构购买服务。长兴县最突出的特点是，本县内的企业可以用创新券购买异地的科技服务，可以到上海的研发公共服务平台定点购买服务，从而扩展了创新券的使用范围。

宿迁、长兴等地创新券的实施，引起了国内其他地区政府的注意，越来越多的地区开始利用创新券来创新财政资金使用方式，支持本地的中小微企业提高创新能力，推动高等院校、科研机构和科技服务平台与企业合作，促进科技资源的共享。调查显示：目前创新券政策已经在国内13个行政区划内实施，其中以省级（直辖市）部门出台政策，在辖区内实施创新券政策的有8个，分别是北京市、上海市、浙江省、江苏省、山东省、辽宁省、广东省、贵州省；还有五个地区目前只是在城市（区）试行，包括湖北省的武汉市，安徽省的马鞍山市，河南省的洛阳市和焦作市，四川省的成都市、黑龙江省哈尔滨市的香坊区政府。另外，国内的重庆市、甘肃省和天津市也在准备实施创新券。

目前创新券在国内的开展具有如下区域特征，即：开展地区呈现由市县中小城市（区）向省、直辖市和中心城市扩展的特点。

如上所述，国内最早开展创新券的地方是江苏省宿迁市。2013年浙江省的长兴市、江苏省的淮安市和哈尔滨市的香坊区也开展了这项业务。2014年，江苏省在苏北地区开展创新券试点工作，北京市发布创新券办法，成都市、南京市、洛阳市、淄博市、潍坊高新区、马鞍山市都实施了创新券政策。到2015年，上海市、浙江省、广东省、山东省和贵州省都发布了创新券管理办法，推动在辖区内实施创新券政策。还有一些地方，如湖北省、四川省等地，虽然还没在全省开展这项工作，但是在其省会城市已经制定出台了相关办法。这充分显示：创新券政策已经在国内呈现燎原之势。

表1国内已经开展创新券工作的地区

各地政府支持创新券的措施

创新券的开展，离不开各级政府的大力支持。当前，国内政府主要采取了如下支持措施来推动创新券的发放和使用。

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出台相应政策

目前，所有实施创新券的地区都制定出台了相应的政策，用于指导创新券的实施和管理，推动这项工作的有序开展。如2015年北京市出台了《首都科技创新券实施管理办法（试行）》，山东省制定了《山东省小微企业创新券管理使用办法》，浙江省提出了《关于推广应用创新券推动“大众创业、万众创新”的若干意见（试行）》，2014年南京市出台了《南京市科技创新券实施管理办法（试行）》。

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指定专门的组织管理机构

根据国外经验，创新券需要由专门的机构来组织管理。目前国内创新券工作大部分是由科技部门和财政部门联合推动的，如浙江省、山东省的政策是由科技厅和财政厅联合制定，北京市是由财政局和市科委联合推动。

各地都成立一个专门的领导小组负责协调各项工作。北京市是由市财政局、市科委联合成立领导小组，由市财政局、市科委主管领导任组长。领导小组主要负责创新券的政策制定、决策指导、监督审批、绩效评价及研究确定创新券实施过程中的有关重大事项。成都市科技局是科技企业创新券的管理部门，负责科技企业创新券的政策制定、组织实施、兑现拨付，研究确定科技企业创新券实施过程中的有关重大事项。浙江省的海宁市设立科技创新券管理协调小组，为全市科技创新券的最高管理机构；协调小组由市政府科技分管领导任组长，成员由海宁市科技局、财政局、经信局、质监局及各乡镇（街道、开发区）相关负责人组成，负责科技创新券的组织领导、政策制定、监督审批，研究确定科技创新券实施过程中的有关重大事项。宿迁市则由科技局、财政局、发改委、经信委和各区县、开发区组成创新券管理委员会，专门负责政策制定、组织领导、监督管理等重大事项。

创新券的具体组织实施大部分则是由科技部门的下属机构来实施，负责组织创新券的申请、发放和监管等事项。例如，宿迁市是以生产力促进中心为依托，成立了市创新券营运管理中心，负责办理创新券的申请、发放、评审等工作。北京市的创新券办公室设在北京技术交易促进中心，主要负责创新券的日常运营和管理，编制与上报年度预算，具体办理创新券的申请、发放、兑现及组织评价，完成年度工作报告及领导小组交办的其它事项。成都市设立科技企业创新券营运管理中心（以下简称“企业创新券管理中心”），管理中心挂靠在成都生产力促进中心，负责科技企业创新券的日常运行和管理，以及科技企业创新券的申请受理、资格审查、发放等具体工作。

3

 提供财政配套资金

创新券实际是政府购买科技服务的一种凭证，政府将部分资金以创新券形式发放给企业，企业用以从科研院所等科技服务机构购买科技服务，科技服务机构凭借创新券到政府部门兑换现金，从而间接获取了财政资金支持。因此，创新券作为一种政府发放的具有支付功能的凭券，必须有财政资金匹配，用以实现创新券的兑现。

如表2所示，2014-2015年，国内省一级政府已经为发放创新券提供财政资金超过2亿元，达到了2.49亿元；其中江苏省每年提供3000万元的财政资金，用于支持创新券工作，广东省在2015年的创新券专项资金是6500万元，北京市每年用于创新券的资金也是3000万元。

表2省级地区创新券发放情况

地方政府（省级及以下）也提供了若干财政资金。根据调查统计，截止到2015年，省级以下地区合计提供了6.0217亿元的财政资金，用于创新券的发放。其中，宿迁市2012年首批创新券的资金是2500万元，2013年是2000万元，迄今已经提供了7247万元的创新券。

表3省级以下地区创新券发放情况

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 地方财政使用创新券支持科技创新的方式不同

省级以下地区财政资金的使用，是直接设立创新券，都是直接面向企业和科技服务机构，由企业申请获取的。例如，南京市规定：市财政设立的创新券，支持目标是科技型中小企业，市内企业向市科技成果转化服务中心提出申请，经市科委、市财政局审核后发放，企业申请到的创新券仅限于企业向高校、科研院所、相关科技平台购买科技服务、科技成果以及实施科技成果转化项目的相关科技创新支出。安徽省马鞍山市设立的创新券，面向对象是本市注册的、年销售收入3000万元以下的高新技术企业等，企业填写申请表，经批准后发放，创新券仅仅限用于企业向高校、科研院所购买技术成果和为建设市级及以上研发机构添置研发设备。但是，省级财政在利用创新券上采用了两种模式。一种模式是和省级以下财政相同，直接设立面向企业和服务机构的创新券，辖区内企业申请经审核后发放使用，服务提供方将来拿创新券到专门机构来兑现。目前大部分省级地区都采用这种模式，如北京市、上海市、山东省、贵州省、辽宁省、广东省等都是采取这种模式。

省级财政还有一种发展创新券的模式，即省级财政设立的创新券不是直接提供给企业，而是面向提供科技服务的科研机构、高等院校。这种模式的代表是浙江省。根据2015年浙江省科技厅和财政厅联合出台的《关于推广应用创新券推动“大众创业、万众创新”的若干意见（试行）》（浙科发政〔2015〕20号），浙江省本级并不直接提供创新券给机构，而是和市县政府合作，由市县政府提供创新券给申请者，浙江省级财政对科技创新载体根据开放共享实效进行补助，对各市、县（市、区）（以下简称“市县”）创新券支出结合科技成果转化实绩作为绩效因素给予奖励。浙江省的这种模式，不但充分调动了地方政府的积极性，而且更有实效性，针对的都是企业实际发生的科技服务。

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利用互联网来提高创新券的组织管理

最早的创新券还是采用传统的提交申请材料方式，效率较慢。在国家倡导“互联网+”的形势下，很多地方开始利用互联网来提高创新券的申请批复工作。如，北京市建立了首都科技创新券申报系统”（网址：http://www.）（以下简称“申报系统”），填写电子版《首都科技创新券申报信息表》，并将相关证明材料扫描后上传。浙江省依托浙江省科技创新云服务平台（http://www.），建立创新券运行系统，大力发展市场化、专业化、集成化、网络化的“众创空间”，为小微创新企业成长和个人创业提供低成本、便利化、全要素的开放式综合服务平台；企业和创业者可以通过云服务平台查询、在线预约开放共享的科研基础设施、仪器设备和技术服务；鼓励市县在该系统采取电子券形式实施创新券。

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实施监管

为了防止企业和机构作弊，套取政府资金，政府在出台的办法中，都加强了对违规使用创新券的监督管理，采取的措施包括：利用高科技建立创新券的防伪标志和号码，规定创新券不得转让、赠送、买卖等，并对弄虚作假爱行为规定了处罚细则。例如，北京市规定：创新券不得转让、赠送、买卖等，在创新券申请过程中，企业、创业团队、推荐机构和专业服务机构等不得提供虚假信息。对于违反以上规定的单位或个人，停拨或追回财政资金；构成违法的，按照《财政违法行为处罚处分条例》及其他相关法律法规处理。潍坊市创新券管委会对骗取创新券资金的企业，注销其创新券，追回骗取资金，在3年内不再给予各级科技项目和政府各类奖补资金支持，并保留进一步追究其法律责任的权利。成都市规定：对通过科技企业创新券骗取财政资金的企业和科技中介服务机构，注销其持有的科技企业创新券，追回骗取的资金并3年内不给予科技项目和财政科技资金支持，并保留进一步追究其法律责任的权利。

创新券的使用特点

目前国内发放的创新券，主要功能是提高企业获取科技服务的能力，引导企业提高科技投入，进而提高企业的创新能力。具有如下典型特点：

1

明确适用对象

各地政府发放的创新券，都明确规定了适用对象。从已出台的办法看，创新券的使用对象包括三类：

第一类是企业。所有地方对企业的共性要求是：必须是在当地注册的合法企业。如杭州市规定，创新券的使用者必须是杭州市内注册并纳税的企业。对于创新券支持企业的类型也分为多种：

（1）中小微企业。北京市、上海市、深圳市、山东省都规定申请创新券的企业须是本地的小微企业；北京市规定：小微企业必须满足：在中关村国家自主创新示范区内注册，具有独立法人资格，在职正式职工不多于100人，营业收入1000万元以下，注册资金不高于2000万元，具有健全的财务机构，管理规范，无不良诚信记。另外，有些地方还明确支持对象是科技型中小微企业，如广东省、辽宁省、南京市、成都市、大连市、焦作市、淮安市、潍坊高新区等，其中辽宁省规定的科技型中小企业是注册不满5年、上年销售收入不超过2000万元的企业。

（2）高新技术企业。很多地方将本地的高新技术企业纳入创新券的支持范围，如洛阳市、武汉东湖高新区、马鞍山市等。武汉东湖高新区将高新技术企业限定在区内注册的、年营业收入在5000万元以下的企业。马鞍山市则规定为本市注册、年销售收入3000万元以下的高新技术企业。

（3）当地政府重点支持发展的企业。江苏省宿迁市将企业类重点券支持对象确定为大企业（集团）培育计划中的骨干企业、市场占有率高的行业龙头企业、走专业化差异化道路的特色企业、在本地能构成相对完整产业链的关键企业等四类企业。马鞍山市规定创新券适用于创新型（试点）企业、已备案的安徽省科技型中小企业、知识产权示范（试点）企业、民营科技企业、科技企业孵化器入孵企业。连云港限定创新券的支持对象是在本市注册的具备企业法人资格的创新型企业。焦作市规定的对象是市科技创新能力评价百强企业。洛阳市内有创新型（试点）企业、“小巨人”企业。淄博高新区规定创新券适用于高新区科技型高成长50强企业、入驻特色产业创新园的科技孵化企业。

第二类是科技服务机构。企业申请到创新券后，要使用创新券购买科技服务，因此各地政府对于提供服务的机构进行了限定，目前企业可以用创新券购买服务的机构包括：高校、科研院所、科技服务机构。如，浙江省规定创新券的使用载体包括省级科技创新服务平台、省级以上重点实验室和工程中心、省部属科研院所、省级重点企业研究院和省级企业研究院等省级创新载体。杭州市规定的创新券使用载体包括浙江省级创新载体（以省科技厅公布为准）、杭州市科技创新服务平台。山东省将科技服务机构限定于“山东省大型科学仪器设备协作共用网”内的机构。

第三类是创业团队。在开展创新券的地区中，北京市和上海市还都规定了当地的创业团队可以使用创新券。北京市规定创业团队需同时满足以下条件：不具备法人资格，还未注册企业；创业项目需具有产品研发及转化所需的测试或研发工作（不包括仅限创业文本策划的项目）。上海市则把入住上海市科技孵化器创业苗圃的创业团队纳入创新券的支持范围。

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限定使用范围

除了限定创新券的使用对象外，各地政府还限定了使用创新券可以购买的科技创新服务活动，主要是和科研研发相关的创新活动，包括测试检测、合作研发、委托开发、研发设计、技术解决方案或购买新技术新产品（服务）等科研活动，以及科技文献、科技查新、专利代理、仪器共享、专家咨询、项目评审论证、人才引进、知识产权、高性能计算等方面的科技服务投入。如，广州市市规定创新券可购买研究开发、产品设计、知识产权、科技咨询、技术检测、认证、高性能计算等服务。南京市规定创新券用于企业在研究开发等科技创新活动中与非关联单位合作或自主开展的科技研发、试验研究、产品研制、工艺验证、检验检测、技术转让、专利购买等活动。

还有些地方规定创新券可以用于购买科研设备，如宿迁市规定：企业一般券限用于企业自主研发项目、市级以上研发机构添置研发设备。马鞍山市规定企业可用创新券购买建设市级及以上研发机构的研发设备。淮安市也规定企业可用创新券购买建设研发机构的研发设备等。

值得注意的是，创新券目前不支持非科技创新活动，如法定认定、执法检查、商业验货、医疗服务、强制检测、大批量验货等，有些是国家规定的强制监测，不在创新券的支持范围之内。

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创新券的类型

目前国内发放的创新券都冠以科技创新券，也有地区直接称之为创新券。根据使用对象的不同，国内发放的创新券分为两种：普通券和专项券。

表4创新券的种类

目前国内大部分在地区发行的是普通券，包括了所有技术领域的企业和科研机构，尤其是省级、省会城市、计划单列市出台的政策，都以创新券命名，适用于辖区内的所有企业及其科研活动。地级以下的一些城市（区），在使用创新券时，将创新券的功能扩展，因此这些地方设计出多种专项创新券。例如，宿迁市设立的创新券分为企业券、技术服务券、平台类创新券和奖补类创新券，其中企业券分为重点券和一般券。企业类重点券限用于企业重大研发项目、建设省级以上研发机构添置研发设备，一般券限用于企业自主研发项目、市级以上研发机构添置研发设备。技术服务券限用于企业向高校、科研院所、省级以上科技服务机构和经市科技部门认定的科技中介服务机构购买技术和服务。平台类创新券限用于开展非财政资金支持的产学研对接、智力资源集聚、研发机构引进、科技咨询论证等科技创新投入。奖补类创新券限用于企业、园区科技投入。泰州市创新券也分为三种，分别是企业类、平台类和奖补类，其中企业类分为A券（中小企业）和B券（具备一定创新能力的科技型企业）。河南省焦作市创新券分为A券（市级）和B券（县级）。潍坊高新区创新券分为服务类和奖补类创新券两种，其中，服务类创新券限用于向高校、科研院所等知识服务类机构购买创新服务或添置研发设备。奖补类创新券可用于购买创新服务、添置研发设备以及技术开发、产品开发、技术改造、人才引进等科技创新活动相关投入。淄博市高新区创新券分为引导类创新券和资助类创新券两种，引导类创新券针对高新区内的科技型企业，包括高新区科技型高成长50强企业；高新技术企业中的小微企业；列入淄博市创新发展500强企业中的科技型小微企业；入驻特色产业创新园的科技孵化企业。资助类创新券针对科技项目：高层次人才创新创业项目，进入管委会和大学共建研究院进行工程化研发的科技项目，海外孵化器项目，对创建或引进的省级以上研发机构、省院士工作站、市级以上战略联盟牵头单位，省级以上科技计划资金扶持项目。

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创新券的金额

各地政府根据支持对象设计了不同面额的创新券，面额大小有30万元、20万元、10万元、5万元、1万元、5000元、1000元、500元不等。如安徽省马鞍山市的创新券面额分为1万元、5万元、10万元三种；对年销售收入2000万元以下、2000万～3000万元的企业分别最高发放20万元、30万元创新券。北京市每张券限额5000元，可以多张联合使用。潍坊高新区创新券面额分为1万元、5万元、10万元三种。还有一些地方的创新券并没有规定具体的面额，具体见表5。

表5创新券的面值

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有效期限

目前国内大部分地区创新券的使用期限是1年，部分地区的创新券有效期是2年。例如，北京市、武汉市、潍坊市规定的创新券有效期是1年。武汉市创新券有效期是2年。

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发放和兑现周期

大部分地区创新券的申请是1年两次，也有地方是一个月一次。马鞍山市创新券兑现材料受理时间为每年4月—11月。武汉市规定，创新券在通知规定时间内自愿申领。北京市每年可以多次申请创新券定期兑现。如武汉市创新券每年兑付两次。海宁市对付创新券原则上每年两次，即每年的5月31日和11月30日。而成都市的科技企业创新券原则上每个月兑现1次。

创新券的成效

创新券的实施，创新了财政资金的使用方式，带动了企业研发投入的大幅增加，有效促进了科技创新和服务活动的开展，推动了企业和科研机构的联系。

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引导企业增加投入，有效提高了财政资金的使用效率

科技创新政策券采取的是对企业科技创新活动按比例进行后补助的方式，这样既确保了财政资金的安全性，又体现了市场主导的特点，对企业科技创新具有明显的拉动作用。

例如，2014年马鞍山市兑现的1000多万元科技创新券，拉动企业购买成果、购买设备、购买科技服务三类科技活动支出近1亿多元，带动比例达1:8；仅企业技术服务类投入就达2346万元，有48家企业与高校科研院所建立了稳定的产学研合作关系，新增产学研合作项目60项，带动企业向高校科研院所购买技术或科技成果的投入达到1691万元。

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加速科技成果转化，促进产学研更加紧密合作

科技型中小企业利用创新券，可以购买科研机构的研究开发服务，加强了企业和研究院所之间的联系，也推动了科研机构对企业提供服务企业提升服务意愿、服务能力与服务质量，从而提升了科技资源支撑创新的效能，活跃科技服务市场，促进创新资源的市场化配置，激活企业创新活力。

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促进科技资源的共享

创新券的实施，可以推动科技资源丰富地区与欠发达地区的共享，推动国家现有科技平台的服务能力。如长兴县利用创新券，推动了本地企业购买和获取上海市科研平台的科技服务，推动了技术先进与相对落后地区的科技资源共享。

创新券发展中存在的问题

虽然创新券在推动企业和科研机构合作上起到了很大效果，但是当前创新券在国内的发展还存在如下问题：

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创新券的兑现时间问题

目前创新券的申请和报销都是规定时间的，大部分地区是在一年内规定时间申请，创新券的兑现也是在规定时间内申请报销，一年报销几次，而创新券的使用者大部分是需要资金支持的中小企业，创新券兑现间隔时间太长，影响了使用创新券的中小企业和科研机构的现金流，对其经营发展造成了一定程度的困难。

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创新券的跨区域使用问题

创新券的使用地域性明显，绝大部分地区都规定创新券在本地的企业和科研机构使用，区域之外的科研机构不能使用创新券，限制了企业获取科技服务的范围，大大降低了科研机构资源和能力的利用率，亟需设立一种全国通用的创新券。创新券目前还是国内陆方政府在探索试行，中央政府没有破冰。

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创新券的使用规范问题

创新券主要是针对中小企业获取科技服务设计的一种小额有价凭证，但国内有些地方在实施这项政策时，存在创新券使用异化现象，发行的创新券金额大，最高达到了30万元，有些地方将原本属于科技计划项目的资金，借以创新券的名义发放出去，还有些地方允许创新券使用购买硬件设备，这些实际上是背离的创新券的初衷，需要加以规范。

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创新券开展区域不均衡问题

目前开展创新券的地区主要是经济发达的东部地区和中心城市，受财政资金和思维的影响，广大的中西部地区基本没有开展，而创新券是一种推动落后地区的中小企业利用和共享发达地区的科技资源的有效举措，需要中央政府加以引导推动。

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财政资金的使用问题

财政预算资金的使用有年限限制，目前各地创新券基本是延续科技项目申请审核的机制，企业申请的创新券在一个财年内可能不一定全部用完和兑现，这就导致财政预算资金出现结余和上缴问题，因此如何保证财政资金的使用符合创新券跨年度的特点是未来需要解决的问题。

刊于《科技中国》2016年第3期，经杂志授权发布。作者单位：中国科学技术发展战略研究院。文章为作者独立观点，不代表主办机构立场。