建设监理微信小店
——文章刊载于《建设监理》2016年第四期。
2014年12月29日，清华附中体育馆及宿舍楼建筑工程工地内，因深基坑内筏板基础钢筋骨架突然失稳，整体坍塌，导致在该区域内作业的10工人死亡、4人受伤。2015年12月21日，北京海淀区人民法院对此案进行了一审宣判，以重大事故责任罪分别判处包括4名监理人在内的15名被告人6年至3年有期徒刑，其中1人被判缓刑。该项目总监理工程师、执行总监、土建兼安全监理工程师分别被判处5年、4年6个月、4年的有期徒刑，土建监理工程师被判处有期徒刑3年缓刑3年。12月12日北京市安监局发布的调查报告，监理公司被处以200万元罚款并吊销房屋建筑工程甲级监理资质。
从事故调查报告出台，到海淀区法院的一审宣判，对于监理在此次安全事故中的责任在行业内引起了极大反响，一些从业人士从法理上、监理的法定地位及合同的主体义务等方面表达了不同的看法。作者认为，从事故调查报告揭示的事实来看，监理在工作履职有不到位之处，但是监理的行为与此次事故的发生没有直接的因果关系，也不是导致事故发生的主要原因，这个判决是否合理有待评价。作者无意为同行的工作失误开脱，为保证施工过程处于安全受控状态，避免因工作失误或工作履职欠缺承担刑事责任，结合作者从业过程中知晓的行业现状，在目前形势下，监理人如何履行建筑工程安全生产管理法定职责提出下例建议，供同业人员探讨。
1 学习法律、法规、规范，严格履行法定职责
1.1 认真学习刑法，明了违法后果
清华附中案中，法院根据相关事实及证据认定15名被告行为触犯了刑法第一百三十四条第一款之规定，构成重大责任事故罪。监理人要学法知法，牢记刑法责任，才能不犯法。刑法中与监理人相关的法条有三条，分别如下。
（1）第一百三十四条：在生产、作业中违反有关安全管理的规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，处三年以上七年以下有期徒刑。
（2）第一百三十五条：安全生产设施或者安全生产条件不符合国家规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，处三年以上七年以下有期徒刑。
（3）第一百三十七条：安全生产设施或者安全生产条件不符合国家规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，处三年以上七年以下有期徒刑。
1.2 学习建设工程监理规范，掌握安全生产管理的职责
GB/T 50309-2013《建设工程监理规范》，较原规范GB50309-2000增加了监理安全生产管理的内容。规范明确了安全生产管理的监理工作如下。
（1）重点审查施工单位的资质证书和安全生产许可证的合法有效性及施工单位项目经理资格证及安全生产考核合格证书、专职安全生产管理人员安全生产考核证书和特种作业人员操作证的合法有效性，核查施工机械和设施的安全许可验收手续。
（2）审查施工单位报审的专项施工方案并巡视检查危险性较大的分部分项工程专项施工方案实施情况，发现未按专项施工方案实施时，应签发监理通知单，要求施工单位按专项施工方案实施。
（3）在实施监理过程中，发现工程存在安全事故隐患时，应签发监理通知单，要求施工单位整改；情况严重时，应签发工程暂停令，并应及时报告建设工单位。施工单位拒不整改或不停止施工时，项目监理机构应及时向有关主管部门报送监理报告。
1.3 加强工程建设相关规范的学习，保证监理执业能力
随着科研、设计、施工和管理实践中情况的变化，国家工程建设标准主管部门不断地进行标准规范制订、修订和废止的工作，监理人应及时学习有效规范，特别要领会工程建设规范中有关施工过程安全的强制性条文和施工安全监理规程。在监理工作实践中，针对施工现场临时用电、高处施工作业、现场消防、施工机械、施工脚手架、专项工程安全施工方案、劳动保护环境与卫生、施工安全管理等，结合工程施工的阶段和过程，多宣讲强制性条文，及时发现和处理违反安全强制性条文的问题和事故隐患。
1.4 严格履行安全管理职责
（1）监理人在审查施工组设设计或专项施工方案时，须重点审查其中的安全措施与相关的工程建设强制性标准的相符性；超过一定规模的危险性较大分部分项工程，坚持先专家评审专项施工方案后对专项方案审查，重点审查专家意见的落实情况；对施工单位报送的安全或与安全相关的资料审查时，必须与安全强制性标准及施工现场状况进行核对，对不符合要求的签署明确意见要求施工单位完善或改正后重新报审，必要时，发出监理指令要求施工单位改正。
（2）对施工单位的安全技术交底进行监督监理，要求施工单位将安全技术交底制度和交底记录报送监理机构备案并对交底内容的落实情况进行核查；对危险性较大工程施工期间，检查施工单位专职安全员履行安全生产管理的情况；在进行超过一定规模危险性较大的分部分项工程时，检查施工单位对专项施工方案的落实、监管情况和施工企业负责人到施工现场巡视检查情况。
（3）提高巡视检查的作用和效率，适时有重点的检查特定工序和部位的专职安全履职情况、施工现场与施工组织设计中的安全技术措施或专项施工方案的相符性及安全生产检查制度、机械设备管理制度、消防安全管理制度的落实情况；抽查（参加）施工单位组织的安全生产检查，在节假日、季节性、灾害性天气和停工后的复工时，组织参建各方共同检查，特别要重视防范可能发生群死群伤重大安全事故的隐患。
（4）口头指示与书面指令相结合，重视书面指令。工程开工前，应书面告知施工单位安全监理工作的要求；施工过程中巡视检查发现安全事故隐患、违反法律法规和工程强制性标准的相应条款、未按照经批准的施工组织设计中的安全技术措施或专项施工方案施工的，应立即签发指令单，要求施工单位整改，情况严重时立即签发暂停令要求施工单位停止施工，并书面报告建设单位；对监理例会中指出的安全问题和整改要求，必须体现在会议纪要中或签发指令单加以追认。
2 施工现场安全管理现状及对策
2.1 安全管理人员专业水平问题
目前现场安全监理人员多数学历低，专业知识不全面。每个建筑工程项目的施工安全监督管理，会涉及到力学、电学、机械、防火等多学科知识，仅仅经过安全监理培训获得岗位证书的监理尚不具备安全相关学科的知识结构，是不完全胜任监督管理施工现场安全的能力的。安全生产法第二十四条，生产经营单位的主要负责人和安全生产管理人员必须具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力。目前许多主要负责人和安全生产管理人员是缺知识无能力。
建议由安全专业技术人员组成的专业机构，受聘于业主、总包或政府安监部门委托，对建设工程施工安全进行监督专业化的安全管理；安全生产法也有相似的规定：第十三条，依法设立的为安全生产提供技术、管理服务的机构，依照法律、行政法规和执业准则，接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术、管理服务。目前情况下，监理公司应加大各专业人才的引进，对安全监理人员渐进式的进行专业知识培训并对于各个监理机构提供相关技术支持；监理人加强业务知识和法律法规及规范性文件的学习，做好程序性审查和监督管理；
2.2 不合理的施工工期问题
许多的案例证明，不合理的施工工期是影响工程质量和施工安全的重要原因。建设单位在招标文件中未按照国家和地方现行工期定额确定施工工期要求，缩短施工工期超过定额工期的15%以上；在合同中增加高额“工期提前奖励”等变相鼓励压缩施工工期的条款或签订缩短施工工期的补充协议；施工过程中，施工单位为了追求经济利益，加快施工节奏，主动追求缩短施工工期。
建议政府主管部门加强招标中工期合理性的审查，招标工期短于标准工期的，招标工程量清单应单独开列赶工措施项目清单，同时投标人应承诺工期责任，投标施工组织方案采取赶工措施的，投标价应按方案计取赶工措施费，赶工措施费不得作为让利因素；政府建设行业主管部门应加大对任意压缩合同工期行为的检查，对于少于定额工期15%以上而又未经批准的项目暂缓备案或依法依规给予相应处罚。
2.3 管理人员配备不足或不到岗问题
施工承包单位项目经理不到岗，专职安全管理人员配备不足或不到岗，备案的项目经理只是在政府主管部门检查时临时出现在施工现场，不满足建质﹝2011﹞111号文中规定的“每月带班生产时间不得少于本月施工时间的80%”的要求；总包单位和劳务分包单位专职安全员配备不满足建质﹝2008﹞91号文的相关要求，或以未经培训持证人员替代资格审核合格的人员从事安全管理工作，一些专业分包单位极少有配备专职安全管理人员。
监理人在日常工作过程中，应经常性地对项目经理带班情况和专职安全管理人员到岗履职情况进行监督检查，发现存在上述情况，应立即发出监理通知单（安全），要求总包单位、劳务分包单位或专业分包单位限时整改；如施工单位整改不力，应立即向建设单位书面报告，请求建设单位督促施工单位限时改正；向建设单位报告后无效，则在报送政府主管部门的月报中如实报告。
2.4 施工凭个人经验，不按施工组织设计或专项施工方案执行
部分项目管理人员仅把施工组织设计或专业工程技术方案作为报审资料和检查资料，不在分项分部工程施工前，结合专业工程特点对作业人员进行安全技术交底；施工班组凭经验进行施工作业，专业知识欠缺，冒险作业，安全风险意识差。
将施工组织设计或专项施工方案作为监理巡视检查的重要依据，现场巡视检查发现与施工组织设计或专项施工方案不相符，立即向施工单位提出，要求改正；对超过一定规模的危险性较大分部分项工程，须严格监督施工单位按照经评审的专项施工方案的组织施工，发现与专项施工方案不一致时，立即禁止；督促施工单位在分项工程施工前，结合工程特点，对作业人员进行安全技术交底，对危险性较大的分项分部工程施工前，安排监理人员参与施工单位组织的安全技术交底过程。
2.5 施工单位对监理要求消除事故隐患的监理指令置之不理，我行我素
施工单位对监理提出的整改事项，认为是安全管理的顽疾，不重视，见多不怪，无所谓；部分安全隐患整改需要费用，抱有侥幸心理；赶工期时，安全监管和安全教育受到忽视，安全设施、安全防护不到位；总包单位对劳务分包单位或专业承包单位管控能力差，不能快速有效地纠正违章作业。
通过工程建设强制性标准、有关事故案例宣讲加强安全风险意识宣传，使施工单位树立“隐患即事故”的理念，加强对安全顽疾、事故隐患的控制和处理；督促施工单位建立安全防护、文明施工措施费台账，并同时将费用凭证报送监理机构备案；赶工期时，督促施工单位也必须对作业人员的安全教育培训，重点检查临边洞口防护、模板支撑系统等，必须安全设施到位后方可作业；协助总包单位利用合同、经济等手段加强对分包单位的管理，对于安全意识差、不服从管理的分包单位向业主或总包单位说明厉害关系，建议清理出施工现场。
3 切实履行监理报告制度
2013年国务院颁布的建设工程安全生产管理条例明确了监理对施工现场安全隐患的报告制度，2011年上海市建设工程质量和安全管理条例做出了类似的规定，上海市建交委沪建交﹝2011﹞648号文对施工监理报告制度从报告方式、报告内容、报告程序等方面进行了明确规定。
上述法规和规范性文件的要求，既是监理的法定职责和义务，也是监理人加强现场安全监督管理的方法和尽责的表现。现场监理机构应定期以专题报告的形式向建设单位报告施工现场的安全状况；监理应及时发现施工现场出现的事故隐患和违反法律法规、规范性文件和工程建设强制性标准情况，并立即书面指令施工单位整改；对情况严重和超过一定规模的危险性较大分部分项工程的安全隐患，由总监理工程师发出局部工程暂停令，停工整改，并报告建设单位；施工单位对消除安全隐患等监理指令拒不改正或不停止施工，而可能导致产生严重的安全事故和已发生安全事故时，总监理工程师应立即通过电话或编制紧急报告，向公司和政府主管部门报告。
工程实践中，监理公司受聘于建设单位，因上述原因签发工程暂停令往往得不到建设单位的支持，报告政府主管部门也可能得到建设单位的不满，甚至会被建设单位认为不履约，甚至借故扣减监理费，因此许多总监理工程师往往怯于向政府主管部门发送监理报告。鉴于此，深圳市监理工程师协会和深圳市建设监理协会于2015年12月28日联合发文《关于切实履行安全生产管理法定职责的通知》，通知要求各会员企业除应严格法规、标准认真履行安全生产管理的法定职责外，建议所有会员企业必须将施工单位项目经理、专职安全生产管理人员不在岗视为“严重安全事故隐患”而签发工程暂停令，并同时报告建设单位和有关政府主管部门。同时值得称赞的是，监理协会让会员单位将所有项目的《监理机构安全生产管理法定职责履行情况评价表》暨《施工单位项目管理人员考勤表》报到协会，由协会向主管部门进行专项报告。笔者赞同并建议将法律、法规规定的监理报告事项，由各项目监理机构统一上报当地监理协会，由协会向政府主管部门报告。
4 结 语
职业健康安全管理体系认证对“安全”给出的定义是:“免除了不可接受的损害风险的状态”。没有危险是安全的特有属性，安全管理是为实现安全目标的有关计划、组织和控制等方面的有效活动。安全生产法规定，安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，强化和落实生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。建筑法规定，施工现场安全由建筑施工企业负责。实行施工总承包的，由总承包单位负责。分包单位向总承包单位负责，服从总承包单位对施工现场的安全生产管理。建设工程安全生产条例也规定，由总包单位对施工现场的安全生产负总责，同时也规定了勘查、设计、工程监理及其他单位的安全责任。施工现场的安全生产由施工单位负主责，监理单位在项目施工期间应履行安全生产管理的法定职责。在工程项目实施过程中，通过施工单位落实安全生产责任制度、安全生产规程和操作规程，确保安全生产费用的有效使用，并根据工程特点组织制定安全施工措施，及时发现和消除事故隐患。建设单位、监理单位和政府主管部门齐抓共管，牢固树立安全风险防范意识，使建筑施工这个高危行业的安全处于可受控状态。
