“反规划”理论视域下的森林公园旅游规划
——以自贡市飞龙峡森林公园旅游规划为例
森林作为陆地上最大的生态系统，是人类赖以生存的物质基础。作为一种重要的旅游景区形式，各级各类森林公园都在大力开发旅游项目。我国森林公园数量、面积、旅游收入、游客总人次都呈现逐年递增趋势。森林公园以生态环境为资源本底，以森林载体为基础，以山岳、岩壁、地质、溪沟流瀑、天象景观等相配合，把森林、山地、高山草甸、动物、地质、天象等结合起来，形成了森林公园独特的资源系统与综合开发模式。近年来，森林公园旅游规划的研究视角包括市场定位、休闲旅游、生态旅游、旅游效益、旅游形象、森林产品体系等。当前，森林旅游正在走向综合观光与休闲度假旅游的结合，走向山水旅游的互补构架。打造生态、低碳的丛林游乐与丛林养生游憩方式和生活方式，正在成为森林旅游开发成功的关键。旅游规划是森林公园开发可持续发展的必要条件，文章从“反规划”理论视角探讨森林公园的旅游规划，并以“自贡市飞龙峡森林公园旅游总体规划”作为例证。
1 森林公园旅游规划的行业规范事实上是“正规划”
1.1 “反规划”理论概述
“反规划”是应对我国市场经济条件下城市物质空间无序扩张问题的一种新的规划途径，是城市规划中一种新的规划思路和工作方法。“反规划”理论将环境作为城市总体规划的先行条件，它主张首先从围绕环境和生态空间的非建设用地入手，通过科学的方法首先实施对非建设区域进行控制和把握。它试图通过建立保障自然和人文过程安全和健康的景观格局，来综合地解决国土生态安全问题、城市功能结构问题、交通问题、城市特色问题以及城市形态问题。“反规划”理论被提出以后得到了较为广泛的关注，分别有城乡规划、风景旅游规划、土地利用规划等领域的学者对该理论进行了研究，并尝试将其适当引入到本领域的现有规划体系中。
按照“反规划”理论的理解，将旅游用地(服务用地、基础设施用地和生产管理用地)与环境在旅游规划中的地位和关系形象地比作“图”和“底”，传统的旅游规划理论中，旅游用地被当做“图”进行规划，而环境则被当做“底”；“反规划”理论则强调了环境作为“图”的设计与规划的科学性，在环境规划和设计的基础上进行旅游用地的规划。
1.2 《森林公园总体设计规范》和《旅游规划通则》
事实上属于“正规划”规范森林公园旅游规划要坚持的依据很多。包括法律依据，如《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国环境保护法》等，包括一些管理条例，如《森林防火条例》、《风景名胜区管理暂行条例》等。但是应坚持的最基本的行业规范是《森林公园总体设计规范》和《旅游规划通则》。这两个规范是以旅游建设用地为先导的“正规划”。
为适应森林旅游与森林公园建设的需要，林业部于1996年颁布了《国家森林公园总体设计规范》行业标准。该标准虽然是林业规划标准，但是旅游规划要素的内容较多。从总体布局、环境容量与游客规模、景点与游览线路设计、植物景观工程、保护工程、旅游服务设施工程、基础设施工程等内容，都体现了森林公园的设计思想：为人们提供旅游度假、休憩、疗养、科学教育、文化娱乐的场所，以开展森林旅游为宗旨，逐步提高经济效益、生态效益和社会效益。虽然制定了“森林公园建设以生态经济和旅游经济理论为指导，以保护为前提，遵循开发与保护相结合的原则”，但是落实《国家森林公园总体设计规范》规定的区划系统，包括游览区，游乐区，狩猎区，野营区，休、疗养区，接待服务区等均需要建设用地。不解决建设用地指标，就不能因地制宜地满足森林公园多种功能需要。近年来旅游用地问题已经成为制约和困扰旅游业发展的焦点问题之一。主要表现为各地普遍存在旅游用地指标缺失，“项目落地难”问题。森林旅游资源一般属于保护性资源，建设用地指标尤其不足，一定程度上影响和制约了森林项目的商业价值和资本运作空间。因此，无论是早在1996年就开始执行的《国家森林公园总体设计规范》，还是森林公园的旅游规划实践，旅游用地指标的解决都是最重要的问题。此外，《国家森林公园总体设计规范》对于生态保护的力度不够。其保护工程规划中，多注重的是生物、环境卫生等中、微观层面的保护工作，而忽视了生态系统整体稳定性的宏观意义上的保护内容。
《旅游规划通则》为旅游规划工作提供了一套推荐技术规范，但是不适应完全不同的旅游地和不同的旅游资源开发实际。主要表现在：旅游规划在技术标准与技术规范上与相关行业存在很多的重叠与交叉；同时也存在像农家乐等这样的旅游区类型的规范处在空白状态待填补。更为关键的问题是，《旅游规划通则》没有界定旅游用地的准确含义，虽然提出了“旅游规划编制要以与城市总体规划、土地利用规划相适应”和“确定规划旅游区的功能分区和土地利用，提出规划期内的旅游容量”的要求，但许多地方在旅游规划编制过程中，没有很充分地体现这个要求，造成旅游规划执行过程中与土地、城乡等规划的冲突，大大影响了旅游规划的执行。
根据文献的要求，包括森林公园在内的旅游区“正规划”过程如图1所示。
图1 旅游“正规划”过程流程图
2 “反规划”理论在森林公园旅游规划中的运用
运用“反规划”理论对森林公园进行旅游规划，首先要弄清旅游“反规划”的过程(程序)，其次能够廓清正、反规划的特征区别。“反规划”理论下森林公园旅游规划的核心问题是规划生态基础设施、确定基本生态控制线和测算旅游自然环境容量。
2.1 “反规划”理论下森林公园旅游规划程序
“反规划”在规划程序上首先确定不建设区域作为森林公园的“底”，再在“底”画“图”(旅游用地)，可以更好地保护森林公园的生态环境，构建更好的生态景观。
“反规划”理论下森林公园旅游规划的程序如图2所示。
图2 森林公园旅游“反规划”过程流程图
2.2 “正规划”和“反规划”理论下的森林公园旅游规划特征比较
“正规划”和“反规划”理论下的森林公园旅游规划在目的、方法、内容、形式和后果等多个方面都存在差别。但是，后者更加符合生态文明和森林公园作为广义自然保护区的基本要求。
表1 森林公园“正规划”和“反规划”特征比较
比较项目 | 森林公园“正规划” | 森林公园“反规划” |
目的 | 为利用森林旅游资源而划定旅游项目用地，满足开发者和旅游者的需要，实现经济效益最大化 | 确保森林公园的生物资源、景观资源和生态环境不受破坏，保护生态景观的完整性，在此基础上实现经济、生态和社会效益最大化 |
方法 | 物质形体规划(“硬规划”) | 生态整体规划(“软”规划) |
内容 | 物质形体与经济的关系 | 人与自然的关系 |
规划重点 | 挖掘森林旅游资源开发旅游产品 | 关注森林公园自然、人和生态的相互关系 |
规划优先 | 旅游项目建设区域 | 非建设区域(如林相不完整、地表植被覆盖低的区域，植物丰富需要保留的区域，汇水点面和大坡度区域等) |
形式 | 在功能分区和土地规划规定的区域内，根据项目需要设计专项规划 | 在强制规划不建设的区域外，根据生态保护和项目需要进行专项规划。 |
规划后果 | 为旅游开发者、社区和政府带来了经济效益和社会效益，满足了游客体验，但是对生态景观保护不够，导致森林破坏严重 | 更好地保护森林旅游资源，为自然、人文、生态的互动带来了积极影响。在实现生态效益的前提下实现经济效益和社会效益 |
2.3 “反规划”理论下森林公园旅游规划的核心问题
2.3.1 规划森林公园生态基础设施
生态基础设施的概念最先用于城市规划中，此后，该概念扩展到城乡规划、风景旅游规划、土地利用规划等领域。生态基础设施(Ecological Infrastructure，简称EI)是维护生命土地的安全和健康的关键性空间格局，是城市和居民获得持续的自然服务(生态服务)的基本保障，是城市扩张和土地开发利用不可触犯的刚性限制。规划生态基础设施的过程实际上就是建立森林公园生态安全格局的过程，它是森林公园乃至当地生态环境安全的保障。森林公园生态基础设施建设，既包括自然生态系统的基础设施，也包括生态化的人工基础设施，无论是自然的还是人工的，都包含有对森林系统及栖居者的长久生存和发展具有基础性支持和服务的功能，都具有良好的生态性和环境友好性。
2.3.2 规划森林公园基本生态控制线
基本生态控制线是为保障森林公园基本生态安全，维护生态系统的科学性、完整性和连续性，防止旅游开发无序蔓延，在尊重森林自然生态系统和合理环境承载力的前提下，根据有关法律、法规，结合森林公园实际情况划定的生态保护范围界线。在森林公园中，生态控制线的划定包括范围可以包括：坡度大于25%的山地、林地，以及海拔超过一定高度的高地(不同区域海拔高度要求不一样)；主干河流、水库、湿地；维护生态系统完整性的生态廊道和隔离绿地；岛屿和具有生态保护价值的海滨陆域；其他需要进行生态控制的区域。森林公园公布的生态控制线范围应当清晰，并附有明确地理坐标及相应界址地形图。在基本生态控制线以外的区域，除了必要的旅游设施和景观，应尽可能减少对现有绿地的破坏。
2.3.3 测算森林公园旅游自然环境容量
森林公园的旅游环境容量相对于游客日益增长的需求来说是非常有限的，因此必须认真测算森林公园的生态脆弱性和环境承载力，即旅游自然环境容量。使旅游开发和旅游活动强度低于景区生态系统的承载力，防止植被破坏、土壤板结、环境恶化等现象的发生。森林公园在旅游规划中计算的旅游自然环境容量、旅游经济容量、旅游社会容量、旅游心理容量和旅游管理容量等5大指标中，以旅游自然环境容量作为最基本的指标计算景区游客阀值。同时，森林公园还应测算旅游资源生态系统承载力，以旅游资源生态系统承载力和旅游自然环境容量中的最小值作为最后计算景区游客阀值的标准。
3 “反规划”案例：自贡市飞龙峡森林公园旅游总体规划
3.1 飞龙峡森林公园简介及旅游规划过程
飞龙峡位于四川省自贡市自流井区风景秀丽、环境幽雅的农团山，距市区18km，总面积为52km2，森林覆盖率达到60%以上，属于省级森林公园、省级风景名胜区和国家级水利风景区。区内旅游景观丰富，包括湖泊溪谷、山峦奇峰、森林植被、寺庙古寨、烈士遗迹和民俗风情等。2013年1月通过评审的“自贡市飞龙峡森林公园旅游总体规划”属于“反规划”理论成功运用的典范。
在市场分析和风景资源评价的基础上，确定了飞龙峡森林公园的性质：以山水景观为主体、人文景观为补充，以资源保护、观光度假、养生康疗、商务会议、休闲运动等多种旅游职能为一体的亚热带深丘湖泊型生态旅游风景区和郊野公园。
飞龙峡森林公园旅游“反规划”过程如图3所示。
图3 飞龙峡森林公园旅游“反规划”过程流程图
3.2 确定资源保护结构
3.2.1 生态资源分布与保护结构
飞龙峡森林公园以尖山、飞龙峡两处自然景区为中心，各种生态要素通过自然保护区向风景复育区延伸，构成复合的生态关系网。在生态保护区中，自然生态关系网络各因子互动频繁，网络中的路径密度和复杂程度较高，呈现面状形态。从自然景观保护区到风景复育区，自然关系网向线状形态发展，逐渐出现斑块、廊道。
在生态资源保护方面，建立以两块自然景区为核心的生态保护网络。1)在空间上划定两块保护区，主要以保护景区的林地、水源涵养地和景点为重点。保护工作不应完全被分区界限限定，应加强对自然景观保护区和风景复育区中若干生态资源较好的小型斑块廊道的保护，建立良好的生态关系网络。2)建立覆盖全山的生态健康保护网络，并逐步扩展到“山－峡－湖”大生态圏的监控保护。在拥有较重要生态资源的地段、生态敏感度较高的地区，设监控站点，加强对生态系统资源状况等数据的掌握。
3.2.2 景观资源分布结构与保护结构
飞龙峡景观资源遍布全山，在山体北、南、西和中部均有分布。整个森林公园呈南北方向树枝状布局，山脊、山谷以这一方向展开，山、峡、湖、生物等自然景观顺应这一走势。根据景观资源分布划定了森林公园景观保护区(自然景观保护区和史迹景观保护区)，保护区以面状和斑块遍布全山。
在确定了生态资源分布与保护结构的基础上规划了资源利用结构和景区。资源利用结构包括旅游服务设施结构、游览路线组织结构和交通组织结构。景区包括东湖景区、西湖景区、观音阁景区、九龙寺景区、飞龙湖景区、保安寨景区、王岩景区。
3.3 制定风景保护与培育规划
3.3.1 分类保护与培育
按照对象的种类和属性特点，飞龙峡的分类保护区包括：核心保护区(自然景观保护区和史迹保护区)、风景恢复区、发展控制区和风景游览区。核心保护区面积为24km2，占森林公园的46.2%，风景恢复区面积为10.2km2，占森林公园的19.6%，发展控制区面积为14.2km2，占森林公园的27.3%，风景游览区面积为3.6km2，占森林公园的6.9%。
3.3.2 分级保护与培育
根据飞龙峡森林公园内不同地带的景观价值、生态地位、游览需要，将其划分为三级进行有效保护，在森林公园外围适当范围设外围保护地带。将东湖景区、九龙寺景区、飞龙湖景区、保安寨景区和王岩景区作为一级保护区。在该保护区内，严格保护其生态环境、自然景观和人文景观。在逐步挖掘和展示景观资源活动中，严禁建设与资源保护无关的各种工程建设，严格限制各类建筑物、构筑物。必要的游览道路和规划允许的文化服务设施必须与自然景观相协调。
森林公园中除去一级保护区外的其他地区作为二级保护区。以保护山林水体和良好的自然特征为重点，搞好封山育林或育树造林，不得随意改变地形地貌。
森林公园东侧的田园观光区为三级保护区。以保护生态农业特征和良好的自然特征为重点，不得从事与旅游农副业无关的其他产业，禁止违法建设，防止景观破坏和视觉污染。
飞龙峡森林公园作为自贡市中心城区南部重要的生态屏障，为有利于森林公园大环境和自贡中心城区生态环境保护，建议将市区和飞龙峡森林公园之间的地段划定为外围保护地带。在此范围内，重点保护好田园风光，搞好荒山绿化，不得建设工业企业，以发展生态农业为主。风景保护与培育规划中，还制定了绿化培育规划和古树名木、水景水域、生物多样性、森林保护、人为景观等专项规划。
3.4 制定典型景观规划
为了保持景观的完整性和真实性，并实现永续利用，制定了包括竖向景观规划、建筑景观规划、湖区岸线景观规划和植物景观规划在内的典型景观规划。
3.5 重点测算环境游客容量
飞龙峡森林公园游客容量的确定综合考虑环境质量和景观不受破坏，风景资源的适度利用和游客必要的舒适度等多种因素，测算出日环境允许游客容量为11180人，年允许环境游客容量为391.3万人。
4 结语
通过“反规划”理论在森林公园旅游规划中的应用，打破了传统规划模式，具有重要的理论意义和实践意义。自贡市飞龙峡森林公园在旅游规划过程中，将“反规划”理论充分应用到规划过程中，使自身的发展规划与布局更加合理，从而更有利于旅游业的可持续发展，同时也为其他森林公园的旅游规划提供了好的借鉴。
