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案 情
2015年12月8日，甲市乙区工商分局接群众举报，称甲市凌云休闲农庄有限公司(以下简称“凌云公司”)在办理公司注册登记过程中存在土地租赁合同造假问题。
经查，凌云公司2015年9月22日登记注册，法定代表人吴某，公司住所为乙区某街桥柳村村南，注册资金500万元，主营餐饮、休闲、娱乐等服务，占地12亩。2015年9月10日，吴某与桥柳村村委会签订土地租赁合同，租赁桥柳村村南河滩地8亩，年租金4万元，租赁期10年。9月12日，桥柳村村民王某在未征得村委会同意的情况下，与吴某达成口头协议，将自己从村委会租赁的4亩河滩地租给吴某，年租金2万元，租赁期5年。上述两块土地毗邻。9月15日，吴某参照其与村委会签订的土地租赁合同第1页伪造合同单页，将合同标的物数量从8亩改为12亩，其余内容相同。9月16日，吴某将伪造的土地租赁合同提交登记机关办理公司设立登记。12月6日，凌云公司扩建休闲设施涉及王某转租地，桥柳村村委会人员以凌云公司未取得土地使用权为由阻拦，双方发生冲突，导致4人轻伤。
乙区工商分局认为，凌云公司的行为涉嫌构成《公司登记管理条例》规定的提交虚假材料取得公司登记，情节严重，拟撤销公司登记。
分 歧
在本案中，撤销凌云公司登记应遵守何种程序?乙区工商分局内部存在五种不同意见。
第一种意见认为，应通过行政处罚形式直接撤销凌云公司登记。
第二种意见认为，应通过行政处罚形式吊销凌云公司营业执照，达到撤销凌云公司登记的目的。
第三种意见认为，应在下发行政处罚决定书的同时，制作撤销登记决定书，撤销凌云公司登记。
第四种意见认为，应通过行政处罚的形式责令凌云公司在一定期限内改正违法行为。如凌云公司拒不改正，或者逾期未改正，制作撤销登记决定书，撤销登记。
第五种意见认为，应通过行政处罚的形式责令凌云公司在一定期限内改正违法行为。如凌云公司拒不改正，或者逾期未改正，再通过行政处罚撤销登记。笔者同意第五种意见。
分 析
一、现行登记管理法律、法规对工商机关撤销登记行为未设定专门程序
撤销登记是指工商机关基于特定事实，依据职权，按照法定程序撤销企业或者个体工商户登记(包括设立登记、变更登记、注销登记)的行政行为。撤销登记的规定多见于《行政许可法》《公司法》《农民专业合作社法》《合伙企业法》《公司登记管理条例》《个体工商户条例》等登记管理法律、法规。从法律、法规的规定来看，撤销登记的法定事由多为经营者虚报注册资本、提交虚假材料、采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得登记情节严重，或者伪造、涂改、出租、出借、转让营业执照情节严重等违法行为。实施撤销登记行为的职能部门为工商行政管理机关。
然而，现行登记管理法律、法规及规章对工商机关撤销登记应遵循的法律程序无专门规定。这就导致不同工商机关对撤销登记程序的认识存在差异，撤销登记程序不统一，违法撤销登记行政行为时有发生。近年来，一些工商机关通过制定本地区工商行政管理注册登记撤销程序细则，统一撤销登记程序，效果较好。
二、撤销登记属于《行政处罚法》第八条第(七)项规定的行政处罚
行政处罚是工商机关依照法定职权和程序，对违反工商行政管理法律法规、规章，尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。《行政处罚法》第八条设定了警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物等7类行政处罚。由于考虑到前6项行政处罚不足以涵盖所有行政处罚，《行政处罚法》第八条第(七)项以兜底条款的形式授权法律、法规可以创设前6项行政处罚以外的行政处罚。《行政处罚法》施行近20年来，相关法律、法规也创设了一些新的行政处罚种类，如强制履行兵役、驱逐出境、撤销商标注册、劳动教养等。笔者梳理设定撤销登记惩戒措施的法律条文时发现，设定撤销登记惩戒措施的法律依据均为法律和行政法规，相关规定设置在“法律责任”一节，多表述为“撤销登记或者吊销营业执照”。例如，《公司法》第一百九十八条、《公司登记管理条例》第六十四条、第六十五条、《个体工商户条例》第二十三条等规定。很明显，撤销登记是比吊销营业执照轻的一种行政处罚种类，属于《行政处罚法》第八条第(七)项规定行政处罚种类。因此，工商机关发现违法行为涉嫌违反登记管理法律、法规，需要撤销登记时，应按照《行政处罚法》规定的程序立案调查，最终通过行政处罚决定书撤销登记。
三、以行政处罚形式撤销登记程序与其他撤销登记程序的比较
以行政处罚形式撤销登记与制作撤销登记决定书撤销登记是现阶段工商机关最常用的2种撤销登记方式。两者都是工商机关的具体行政行为，都需要行政执法人员按照《行政处罚法》规定的调查取证程序取证，区别主要是实施行政行为使用的法律文书不同。比较而言，以行政处罚形式撤销登记优点较多。例如，以行政处罚形式撤销登记便于工商机关将不同种类的行政处罚一并实施，节约执法成本，规范行政行为，防止违法行政行为发生。再如，行政处罚告知、听证程序的实施能有效保障违法行为人的陈述权、申辩权等权利。
在行政执法实践中，有人认为工商机关通过吊销营业执照的方式同样能达到撤销登记的目的。笔者认为，这种做法会导致行政处罚有失公正。吊销营业执照与撤销登记是不同的行政处罚种类，违法行为的事实、情节及社会危害性程度存在明显差别。从表面上来看，吊销营业执照确实能达到与撤销登记同样的目的，但是，从法律后果上来看，吊销营业执照加重了行政处罚，导致行政处罚有失公正。
另外，有人认为工商机关可以在下发行政处罚决定书的同时，制作撤销登记决定书撤销登记。笔者认为，在预期法律后果相同的情况下，没有必要将行政行为一分为二，该方式容易增加行政执法成本，导致撤销登记程序的不合法。
四、是否撤销登记应结合违法行为具体情况综合判断
工商机关以行政处罚形式撤销登记应注意4个方面的问题。
1.撤销登记必须有法律、法规依据。
2.法律、法规与国家工商行政管理总局规章都有规定时，法律适用应引用法律、法规的规定。
3.撤销登记可能对公共利益造成重大损害的，可不予撤销。对于股东之间存在股权纠纷，工商机关认定存在困难的，应及时告知违法行为人(或者举报人)向人民法院寻求司法救济。人民法院作出判决或者裁定后，工商机关再根据判决或者裁定决定是否撤销登记。
4.通过行政处罚形式要求违法行为人限期改正的，期限届满时，如果违法行为人未改正或者拒不改正违法行为，工商机关应视其为“情节严重”情形，对其立案调查，通过行政处罚撤销登记。
就本案来说，凌云公司涉嫌提交虚假材料取得营业执照，其违法行为因土地租赁合同不合法而起，补救空间大，社会危害性相对较小。虽然桥柳村村委会与凌云公司因用地问题发生冲突，导致4人轻伤，但该事件不足以使公司无法经营或者无法持续经营，乙区工商分局认定涉案行为“情节严重”略显不妥。如果凌云公司能放弃租赁王某土地，或者促使桥柳村村委会追认王某的土地转租合同，及时向工商分局递交真实的登记资料，其违法状态就可消除。因此，乙区工商分局对凌云公司实施行政处罚时，除了依据《公司登记管理条例》第六十五条的规定对其处以一定数额的罚款外，应责令凌云公司在一定期限内改正违法行为，拒不改正或逾期未改正违法行为的，通过行政处罚方式撤销登记。
□陕西省西安市工商局临潼分局 刘权利
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