落实中央城市工作会议——加强城市管理执法公安保障

随着我国新型城镇化进程的快速推进，城市管理执法工作面临的环境日益复杂，违法当事人妨碍城市管理执法人员执行公务、暴力抗法等问题时有发生，不仅侵害了城市管理执法人员的身体健康和人身权利，更干扰和破坏了正常的城市管理执法秩序，影响了执法工作的正常开展。特别是在城市管理执法体制不顺、法律法规不健全、执法力量相对薄弱、执法手段相对单一的情况下，城市管理执法工作面临的阻力和压力越来越大。针对这个问题，《中共中央  国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》提出，公安机关要依法打击妨碍城市管理执法和暴力抗法行为，对涉嫌犯罪的，应当依照法定程序处理。这充分体现了党中央、国务院对城市管理执法工作的高度重视，也为解决城市管理执法难问题提供了重要的政策保障。对此，我们应当从以下几个方面来把握：

一、充分认识加强城市管理执法公安保障的必要性和紧迫性

 

城市管理执法工作的性质和所面临的执法环境决定了城市管理执法公安保障工作的必要性和紧迫性。一方面，城市管理执法工作涉及面广，执法事项多。近年来，随着城市管理执法工作的深入开展，各地城市管理执法机构承担的执法职责范围不断扩大，执法事项不断增多。这些执法事项与市民的生产、生活密切相关，许多还面临复杂的社会矛盾和大量的历史遗留问题，执法工作必然触及违法相对人的切身利益，容易引发其抵触情绪，并成为激发相关矛盾的导火索。另一方面，城市管理执法工作面临严峻的治安形势。近年来，违法相对人妨碍城市管理执法人员执行公务和暴力抗法问题日益严重，并呈现出数量日益增多、暴力程度不断上升等趋势，从个人突发性抗法向有组织集体性抗法发展，从口头谩骂、侮辱向人身伤害发展。据不完全统计，2013年以来，媒体公开报道的城市管理执法人员因公死伤事件多达23起。其中，8名执法人员因公殉职，百余名城市管理执法人员因公受伤。同时，公安机关负有维护城市管理治安秩序的重要职责。《中华人民共和国人民警察法》第六条规定，人民警察的职责包括：预防、制止和侦查违法犯罪活动，维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为等。然而，有些地方的公安机关在处置这些妨碍执行公务或暴力抗法事件时，却将其作为民事纠纷来处理，对违法行为的打击力度明显不足。妨碍城市管理执法人员执行公务和暴力抗法行为具有侵害执法者人身安全、妨害社会管理、扰乱治安秩序、破坏法律尊严的本质属性，有的属于治安案件，有的属于刑事案件，有的甚至可能引发群体性事件，公安机关在预防、查处、处置此类案件上负有不可推卸的法定职责。

 

加强城市管理执法公安保障的重要作用，主要体现在以下3个方面：一是发挥教育和震慑作用，预防和阻止违法犯罪行为的发生。例如，城市管理执法人员在查处违法建设过程中，极易遭遇暴力抗法。公安干警提前介入，控制现场，并通过法律宣传、教育说服和震慑制止，可以有效预防和减少暴力抗法等违法犯罪行为的发生。二是打击违法犯罪行为，维护法律尊严。依法查处妨碍城市管理执法人员执行公务和暴力抗法行为，能够有效维护法律尊严，树立执法机关权威，保障城市管理执法工作有序开展。三是规范执法行为，树立良好形象。公安干警随行办案或联合治理，有助于规范和约束城市管理执法人员的执法行为，减少粗暴执法、随意执法、滥用职权等违规违纪行为的发生，保护执法相对人的合法权益，改善城市管理队伍形象。在城市管理执法实践中，教育和震慑作用体现得尤为明显。

 

二、及时总结推广各地在加强城市管理执法公安保障方面的好经验、好做法

 

据不完全统计，全国超过200个城市建立了城市管理执法公安协助机制。根据对全国100个地级以上城市（4个直辖市、5个计划单列市、8个较大的市、22个省会城市、61个地级城市）的调查分析，47个城市设立了城市管理警察队伍，建立了城市管理执法公安保障机制。目前，主要有以下3种形式：一是公安机关设立专门的城市管理警察队伍。市级公安机关设立专门机构，组建专门队伍，承担保障城市管理执法工作、查处城市管理相关的治安和刑事案件等相关职责。二是公安机关向城市管理执法部门派驻警力。市级或区级公安机关通过设立警务室、派驻公安干警等方式，配合城市管理执法部门开展执法工作，保障执法安全。三是实行公安机关、城市管理执法部门领导干部交叉任职。市级或区级公安机关领导干部兼任同级城市管理执法部门领导职务，推动建立城市管理执法与公安联勤联动工作机制，强化执法保障。例如，湖南省长沙市早在2000年就成立了全国第一支城市管理警察队伍——长沙市公安局城市管理警察支队（加挂公共交通分局牌子）。该支队下设6个大队，每个大队配备15~30名民警，分别派驻各区，主要承担配合、保障城市管理执法工作的相关职责。这种模式受到了国务院法制办的充分肯定和高度评价。陕西省西安市自2005年以来，通过设立西安市公安局城市管理支队，建立公安城市管理执法警务室、交警城市管理执法警务室，实行公安干警、交警与城市管理执法人员随行办案等方式，构建起了覆盖市、区的城市管理执法公安协助机制。宁夏回族自治区银川市公安局于2014年12月成立了全国首家环境和食品药品安全保卫分局（加挂城市管理治安分局牌子），整合分散在银川市公安局各部门的有关环境保护、城市管理、食品药品安全领域的执法职责，将警力分别派驻城市管理、环保、食品药品监督等部门，实行联动执法，并建立起部门联席会议工作机制。上海市于2014年出台了《关于进一步完善本市区县城市管理综合执法体制机制的实施意见》，明确要求将公安机关保障城市管理执法制度化。区县公安分局分管治安的副局长兼任区县城市管理行政执法局副局长，区县公安机关安排专门力量配合城市管理执法队伍开展执法工作。2015年6月，新修订的《上海市城市管理行政执法条例》明确规定：公安机关与城市管理执法部门以及乡、镇人民政府应当建立协调配合机制。区、县公安机关应当确定专门力量、明确工作职责、完善联勤联动机制，在信息共享、联合执法和案件移送等方面配合本区域内城市管理执法机构开展行政执法工作。

 

三、建立健全城市管理执法公安保障机制

 

首先，要明确公安机关在城市管理执法工作中的职责定位。设立专门的城市管理执法公安保障队伍，建立城市管理执法公安协作机制，既不是将公安干警转变成城市管理执法人员并行使城市管理方面的行政处罚权，也不是将城市管理执法人员转变成公安干警并行使警察权，而是加强和优化公安干警警力配备，切实履行保障城市管理执法治安秩序、打击妨碍城市管理执法人员依法执行公务和暴力抗法违法犯罪行为的法定职责。社会各界完全可以消除对城市管理执法人员“警察化”和权力扩张、滥用的担忧。其次，要探索建立城市管理执法公安保障机构和队伍。从各地城市管理执法公安协作机制运行的经验来看，设立专门的城市管理警察机构、组建专门的警察队伍是各地公安机关的主要做法，也是最为行之有效的做法。各地应当加强城市管理执法体制、机制、法制和制度创新，推动建立专门的城市管理执法公安保障机构和队伍，为建立健全城市管理执法公安协作机制奠定坚实基础。再其次，要创新城市管理执法公安协作机制。各地应当积极探索创新，建立健全领导干部交叉任职、公安干警随行办案、部门联勤联动等工作机制。例如，通过设立城市管理公安联勤警务室，建立联勤工作机制，公安干警可以及时处置妨碍执法的各类违法犯罪行为，城市管理执法人员可以充当社会治安联防员，共同维护社会管理秩序，形成优势互补、协调配合的“大防控”格局。通过数字化城市管理平台，可以实现社会治安、交通监控、市政管理等信息化资源的互联共享，提高城市治理的效能。最后，要依法查处妨碍执行公务和暴力抗法行为。各地公安机关应当依法、及时查处妨碍城市管理执法人员执行公务和暴力抗法行为，对造成恶劣影响和严重后果的，严肃追究其刑事责任，维护法律权威和执法人员的合法权益，为城市管理执法工作创造良好的外部环境。

 

另外，还应探索创新城市管理警察制度。在美国、日本、韩国、新加坡和我国香港等国家和地区，城市管理执法相关职责均由警察承担。日本的《轻犯罪法》和我国香港地区的《定额罚款（公共地方洁净罪行）条例》，均由城市管理警察负责执行。《中华人民共和国治安管理处罚法》中也有诸如养犬管理、社会生活噪声管理等方面的治安处罚条款。近年来，许多人大代表、政协委员提出，我国应当探索建立“轻犯罪”制度和城市管理警察制度，由城市管理警察队伍承担查处城市管理方面的“轻犯罪”的执法职责，提高城市管理执法的权威性和威慑力。各地特别是有地方立法权的城市可以在这方面进行积极探索，为创新城市管理执法制度积累经验。 闵锐