目前，中国经济已经进入了高速增长转入中速增长的时间窗口。从国际经验看，无论是战后经济快速恢复的日本和德国，还是以亚洲四小龙为代表的新兴工业化国家，当经济发展到一定水平后，增长速度都会出现不同程度的下滑。改革开放以来，中国经济经历了超过三十年的高速增长，GDP的年均增长率接近10%。未来几年，中国经济增长速度的回落将是大概率事件。
在经济增速下滑的大背景下，经济社会发展与资源环境的矛盾并未得到根本缓解，资源环境约束日益强化的趋势也未出现根本转变。从国内看，随着工业化、城镇化进程加快和消费结构升级，中国能源需求呈刚性增长，环境治理形势不容乐观。从国际看，围绕能源安全和气候变化的博弈更加激烈。经济增速下滑给节能减排工作既带来机遇又带来挑战，新形势下，如何进一步推进节能减排，确保完成“十二五”节能减排约束性目标成为环保部门和其他相关政府部门面临的重要任务之一，而其对于资源节约型、环境友好型社会的建设也至关重要。
中国经济已由高速增长转入中速增长
中国经济增长速度下滑已经引起了人们的广泛关注。目前，无论是从国际经验来看，还是从宏观经济运行的主要指标看，抑或是从各大机构对中国经济增长的预期看，种种迹象都已反映出中国经济增长进入了减速通道。
一是从国际经验看，中国经济已经进入高速增长转向中速增长的时间窗口。从经济发展水平的角度来看，中国目前所处的阶段类似于40年前的日本和20年前的韩国，未来十年中国经济增长的大幅减速在所难免。
二是从经济指标看，中国经济增长速度已经明显放缓。2012年四个季度，中国GDP同比增长率分别为8.1%、7.6%、7.4%和7.9%，经济增速继续下滑，但呈现出趋稳的态势。预计未来几年中国经济增长速度维持在8.5%以下将成为常态。
三是“十二五”规划进一步下调了经济增长目标。2012年政府工作报告确定的年度GDP增长目标为7.5%，是中国政府八年来首次下调经济增长目标。经济增长目标的下调释放出了非同寻常的信号——中国将会把更多的注意力转移到转变经济发展方式、调整经济结构、保障和改善民生上来。显然，调降经济增长目标也将对节能减排工作产生重要影响。
四是经济增速下滑受需求和供给两方面因素的影响。从需求的角度看，受全球经济增长乏力，家电下乡、以旧换新等消费刺激政策“收官”及房地产企业高库存、制造业投资回报率下降和地方政府债务压力加大影响，固定资产投资快速增长势头有所放缓。从供给的角度看，资源、资本、劳动力等要素对经济增长的边际贡献率一直处于下降趋势，长期来看必然导致经济增速的下滑。
经济增速放缓对节能减排的影响
在经济增速放缓的情况下，未来中国经济的结构也将出现一些新的变化。从增长动力来看，出口拉动增长的模式难以为继，消费增速仍将保持稳定，经济增长依靠投资拉动的情况短期内难以改观；从发展模式来看，经济发展的目标逐步由追求增长速度向追求发展质量和效益转变。在新的形势下，经济增速放缓将对节能减排产生正反两方面影响。
增速放缓将减小总量控制的压力
经济增速放缓首要的正面影响就是减小总量控制的压力。国务院印发的《节能减排“十二五”规划》明确了“十二五”期间节能减排的具体目标。其中，节能指标主要考虑的是单位产量或每个人的能源消耗，而减排指标则更加注意对各种污染物排放的总量控制。其中，还特别规定了火电、钢铁、水泥、造纸和纺织印染等高耗能高污染行业二氧化硫和氮氧化物排放量的相关目标。
随着经济增速的下滑，工业增加值的增速也会有相应下滑，全社会对电力、钢铁、水泥、有色金属等的需求增长也会相应下滑，其直接影响就是这些领域总量控制的压力也必将有所减小。不仅如此，电力消费、钢铁和水泥产量增速的下降也为这些领域抑制新产能上马、淘汰落后产能创造了有利条件，这也会有利于节能减排工作的推进。
与此同时，经济增速放缓并不必然带来能耗和排放总量的下降，因为在高速增长的预期之下，地方政府可能会对节能减排有足够的重视，进而采取了有效的应对措施，反过来，增长速度下滑可能会使地方政府在节能减排方面不能保持足够的警惕性。此外，因为中国目前仍然处于环境库兹涅茨曲线的左侧，增速放缓可能会延缓中国越过倒U形曲线顶点的时间，对单位GDP节能减排目标的实现产生不利影响。
高耗能产业产量和出口数量的下降对节能减排有促进作用
随着高耗能行业能源消耗和污染物排放的迅速增长，钢铁等高耗能行业已经成为我国节能减排工作的重中之重。随着全球经济持续低迷和中国经济增速放缓，高耗能产业的产量和出口数量呈下降趋势。
从产品总量来看，2012年上半年，受乙烯、水泥、平板玻璃、粗钢和十种有色金属等重点耗能产品产量增速显著下降的影响，化工、建材、钢铁、有色四大高耗能行业能源消费量增长缓慢，占工业能源消费总量的比重下降。2012年前6个月，化工、建材、钢铁、有色四大高耗能增速较2011年同期下降9.6个百分点，行业增加值增速均快于其用电量增速，占工业能源消费总量的比重下降0.8个百分点。四大高耗能行业增加值增速均快于其用电量增速，据此可以判断，四大高耗能行业单位工业增加值能耗均实现了下降，其中建材和钢铁行业单位工业增加值能耗下降幅度较大。
从出口数量来看，高耗能产业产品出口数量从2005年开始有一轮较大幅度的上升，近年来这一势头受到明显的遏制。出口数量下降与国内需求减缓大大减轻了高耗能行业节能减排的压力。
经济结构调整和贸易争端多发成为节能减排动力
2008年全球金融危机爆发以来，全球经济表现出两个重要特征：其一，经济结构调整成为世界各国面对的共同问题；其二，为了促进本国经济复苏，一些重要经济体先后祭出了贸易保护主义的大旗。这两个特征都会对国内的节能减排产生重要影响。
一方面，产业结构调整为国内的节能减排工作带来了新的契机。为了在新一轮的全球产业结构调整和正在进行的第三次科技革命中占据先机，中国政府出台了一系列政策推动国内的新兴产业发展。预计到2015年，节能环保产业总产值将达4.5万亿元，年均增长15%以上，出现一批具有国际竞争力的节能环保大型企业集团。节能环保产业的快速发展不仅对“稳增长”有重要意义，也将为工业节能减排提供必要的技术支撑。
另一方面，贸易争端多发，绿色壁垒频现必将加快国内节能减排政策措施的推进速度。由于国际市场的环保标准普遍高于国内，发达国家对环境保护和节约能源的一系列法规、技术标准的出台，在客观上形成了国际贸易中的“绿色壁垒”。与此同时，由于中国过去对环境质量和污染控制等节能减排的标准设置较低，造成中国企业在改进产品质量、提高环保标准方面的激励不足，高能耗、高污染等环境敏感型行业的初级制成品在出口贸易中占有相当比重。因此，只有采用符合国际贸易中资源和环境保护要求的技术标准，中国企业才能取得进入国际市场的“绿色通行证”。贸易争端中的“绿色壁垒”势必成为中国企业加大节能减排力度的重要动力。
稳增长的政策取向既是机遇又是挑战
在目前的宏观调控体系中，保持一定的经济增速，财政政策是最为常用的调控手段，也是效果最好的政策措施。积极财政政策的实施可能会对节能减排工作产生两个方面的影响。
一方面，政府支出的扩大，政府对相关产业的扶持为节能环保行业的发展创造了契机。金融危机发生以来，政府加大了对战略性新兴产业的补贴力度。2010年出台《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》后，至今先后有24个省份逐步设立并启动了省级战略性新兴产业专项资金。国家层面，在2011年设立了战略性新兴产业发展中央专项资金，并且在2012年5月启动了首批专项资金，针对新能源汽车、新材料和高端装备制造三个方面进行补助。同时，《节能减排“十二五”规划》明确提出要“加大中央预算内投资和中央节能减排专项资金对节能减排重点工程和能力建设的支持力度，继续安排国有资本经营预算支出支持企业实施节能减排项目。完善‘以奖代补’、‘以奖促治’以及采用财政补贴方式推广高效节能产品和合同能源管理等支持机制，强化财政资金的引导作用”。此外，政府还对节能减排行业还通过关税减免、税收优惠、消费补贴和设立节能减排财政政策综合示范城市等一系列政策予以支持。
另一方面，随着国家“稳增长、扩内需”的相关具体措施出台，地方政府的投资冲动再一次受到刺激，部分地区一大批高耗能项目相继投产，铁路、机场等一批基础设施建设项目又重新相继开工，拉动化工、建材、钢铁、有色等高耗能行业增速反弹。在新的投资热潮的带动下，新的高耗能项目重新上马，工业能源消耗随着投资的增长和项目的投产可能出现快速增长趋势。
经济增速下滑背景下促进节能减排的对策
坚持不懈地抓好节能减排
各级政府必须站在历史的高度，对我国当前所处发展阶段有正确的认识，对经济增速的正常放缓有正确的认识，提高对经济增速放缓的容忍度；必须处理好“稳增长”与节能减排的关系，坚持节能减排不放松，力度不减弱。在具体的政策措施方面，可以重点做到以下三点：一是制订合理发展目标。要适当下调各级政府的经济增长目标，同时避免下级政府在上级政府制订的增长目标上层层加码；二是完善政绩考核体系。要调整当前的政绩考核方式，破除对GDP的迷信，降低经济增长在政府考核中所占的地位，将节能减排纳入政绩考核体系，并不断提高其重要性；三是严格把关项目审批。中央政府要严格控制对高能耗和高污染项目的审批，同时严厉制止各级政府为保增长而忽视节能减排，盲目上马高能耗高排放项目的行为。
促进设备升级换代
经济增速放缓的一个重要影响是对高耗能高排放产品的需求下降，这为相关行业淘汰落后产能，推进设备升级换代提供了契机。各级政府要多策并举，多管齐下，推动高耗能高污染行业淘汰落后产能，加速技术和设备升级。一是要加强财政资金引导。在市场需求下降，企业经营压力大的情况下，中央财政利用现有资金渠道，统筹支持各地区开展淘汰落后产能工作，避免市场出现大幅波动给企业经营带来不利影响。同时，资金安排使用与各地区淘汰落后产能任务相衔接，重点支持解决淘汰落后产能有关职工安置、企业转产等问题。各地区也要积极安排资金，支持企业淘汰落后产能。二是要充分发挥市场配置资源的基础性作用。本着反映市场供求关系、资源稀缺程度、企业技术水平的原则，鼓励发展低能耗、低污染的先进生产能力，加快淘汰高能耗、高污染、不能适应市场需求的落后生产能力。三是要充分发挥科技对产业升级的支撑作用。要更加重视节能减排基础研究和关键技术开发，集中力量攻坚一批关键领域和关键环节的高新技术、关键技术、共性技术。要统筹安排技术改造资金，落实并完善相关税收优惠和金融支持政策，支持符合国家产业政策和规划布局的企业，运用高新技术和先进适用技术，对落后产能进行改造。
政策引导要优先考虑节能环保行业
在经济增速放缓时期，为避免经济硬着陆，政府必然会推出一定的稳增长政策来保持经济平衡发展。各级政府在推出政策时，一定要优先考虑节能环保行业，避免新增投资大量进入高耗能、高污染行业。其一，要加大对节能环保行业的支持力度。一方面，在项目审批时，适当向节能环保行业倾斜。另一方面，对于已经通过审批的节能环保项目，完善价格、收费和土地等方面的政策，在财政方面给予一定的支持，积极拓宽其融资渠道。其二，要提高新建项目节能、环保准入门槛。严格固定资产投资项目节能评估审查、环境影响评价和建设项目用地预审，完善新开工项目管理部门联动机制和项目审批问责制。其三，要避免新增投资大量进入高耗能、高污染行业。建立高耗能、高污染行业新上项目与地方节能减排指标完成进度挂钩、与淘汰落后产能相结合的机制。对违规在建的高耗能、高排放项目，有关部门要责令停止建设。对违规建成的项目，要责令停止生产。同时，对于违规项目，要严格审查其资金来源，严肃处理违规贷款。
着力推动国内企业提高节能减排技术标准
与中国经济增速下滑相伴随的是贸易保护主义抬头和贸易争端多发。绿色壁垒是西方发达国家常用的贸易保护手段，也是我国企业需要面对的重大挑战。要应对这一挑战，政府需要采取一定的政策措施推动国内企业提高节能减排技术标准。一是政府要加快节能减排的标准制订。加快单位产品能耗限额标准和终端用能产品能效标准的制订和修订，加快水污染物排放标准、大气污染物排放标准、汽车尾气排放标准和环境噪声排放标准的制订和修订，扩大工业设备、家电照明和信息通信等领域产品能效标准实施范围。同时，鼓励地方制定更加严格的单耗、能效和排放地方标准，推动节能减排标准的国际协调和统一。二是要严格执行现有技术标准。严格执行钢铁、水泥等高耗能行业节能设计及用能设备能效标准，沿江、沿海地区水污染防治全面执行国家《污水综合排放标准》。同时，加强节能减排产品认证和检测能力建设，强化产品认证，扩大节能产品能效标识范围，加大节能产品政府采购力度。 作者：李佐军 刘志成 来源：《环境保护》，2013年第10期。 作者：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长 李佐军 国家发改委宏观经济研究院 刘志成 |
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