【科研话题】“好人”报销制的宽与严

“好人”报销制的“宽与严”

——科研经费管理系列谈之四　

张冶文

来源：《中国科学报》

近来，国内的科研经费使用与事后检查监控日益严格，而且规则章程多变，让人无所适从，有的甚至还翻出前几年的账，以目前的规定查对以前的经费使用状况，大有将科研人员训练成必须掌握专业财会人员技能的趋势。

笔者曾在法国巴黎高等物理与化学学院学习与工作了近7年，于1997年到同济大学工作至今。在法国期间，始终在一个实验室工作，至今一直与之保持紧密的合作关系。如今，当年的教授均已经退休，现在的合作对象是当年一起工作的小伙伴，因此对于法国的科研经费使用多少有一些亲身感受。以下并非严格的统计文章，也不是准确的科研管理方面的分析，而是作为科研人员个体谈谈感受与体会。

法国是一个管理相对严格的国家，各种“繁文缛节”也相当多，例如法律规定教授必须上足多少小时的课程，也有专门的法律规定科研人员的权限。但在科研经费使用方面，却还没有我们现在这样的烦琐与教条。

首先，对科研人员没有非常烦琐的财务报销凭证要求与统一的发票制度，仅仅要求出示能够说明支出金额的凭证。超市的收银条、有些店里手写的收据、出租车司机的手写单据等都可以作为财务报销的凭证。这种做法的依据首先是相信绝大多数科研人员是诚实的、可以信赖的“好人”，其次是有很严格的事后抽查和处罚制度，一旦发现有造假、虚报经费使用的情况，其处罚就不是简单地罚款或者赔偿，往往可能丢掉饭碗，而且还会影响到个人的诚信记录。这种做法也许不能够完全杜绝造假与滥用科研经费的问题，但能够节约大量的人力与时间，相对而言是比较合理高效的办法。而目前我们的管理方法是假定每个人都是“坏人”，需要用严格烦琐的条例来执行财务手续，而相关的法规和配套制度并不那么完备，往往会有漏洞，这实际上是在鼓励科研人员变成“坏人”。

另外，法国并不将科研经费的多少与个人的科研业绩考核挂钩，也不将个人发表论文的数量质量与个人的科研业绩挂钩，更没有所谓的“发表收录论文奖励”。我的合作伙伴明白了中国的做法后曾恍然大悟道：“难怪这些年中国出产了这么多低质量的科研论文！”普遍认可的看法是，科研经费的多少与发表论文的多少及论文水平只具有统计学意义上的价值，并不能够作为个人短时间内水平与能力的考评依据。

在法国，科研经费也分为国家（包括欧盟）下拨的经费（类似我们的纵向经费）与企业合作的经费（即我们的横向经费），两者管理与使用规则完全不同，不像国内松的时候可以随意使用，严的时候又一刀切得很彻底。例如对于差旅费，如果是国家经费，差旅标准是有规定的，住宿与出行都有限定标准；但如果是企业合作经费，则不受国家的财务规定限制，由出资企业提要求，而企业通常是不作特别限定的。但其中有一条规定比我们严格，即研究人员不能从合作科研经费中得利，无论是国家经费还是企业经费均如此。国家经费中有很大一部分用于雇用临时科研人员（例如博士后、非长期固定科研人员、博士生等等）的费用，这一部分的比例可达总经费的50%。企业合作经费中也有很大一部分用于雇用临时科研人员，但不允许用于支付长期固定人员的工资与补贴。也就是说，负责科研项目与个人的收入和业绩无关，与业绩能力的考评也不发生直接关系。

对于法国的大学、高等技术学院以及国家科学研究中心（CNRS）关联实验室，进行科研工作所需要的设备基本上都由学校提供，并且可以无偿共享，只是有使用“优先权”的问题。例如对于教学用的设备，在满足教学使用之余，可以用于科研工作。虽然在科研设备使用上有“优先权”问题，但并非只供申购者自己使用。而我们这里，设备经费需要由科研人员自行申请争取，维修与维护费用也自行解决，因此容易产生“私有”的概念——共享是友情帮助，不共享才是正常情况。

那里也有一些比我们管理更严格的地方，例如公交费用、车辆停泊费用、私人车辆的汽油费等，这些在社会上往往也很难找到支付凭证，基本都属不予报销的范畴。对于日常的茶水、咖啡等等，也都是个人自掏腰包。在法国，国家的经费不能用于支付招待费用；企业合作的费用，用于支付接待费用的往往也有严格的控制。

在具体手续上，法国通常都是由秘书汇总报销，学生不参与教授的财务报销。不像我们这里，财务报销成了研究生的必修课。

国内目前强制使用的“公务卡”，法国没有相应的制度。但法国社会的现金流通量已经很少，通常都是用信用卡支付，所以财务报销也是用银行转账或者支票，基本上没有现金流通。法国一些公司有类似的“公务卡”制度，公司的活动支出，包括差旅与在外的餐饮费，均由这种规定的信用卡支付，然后由公司统一还款。绝对禁止用于个人消费，也不可以事后私人还账。一旦发现违规，就会有严重的处罚，所以使用者都会非常谨慎。

总的来说，法国这样的“好人”报销制度虽然不能杜绝全部的违规漏洞，但是相对于少量的、不大的漏洞而言，这种方式能够节约出来不少人力成本、提高工作效率，整体来说应该是较为高效的。其实，这与中国古代的智慧“水至清则无鱼”“治大国若烹小鲜”也是相通的。

（作者系同济大学电气工程系教授）

“高绩效薪酬”仍是科改重要方向

——科研经费管理系列谈之三　

李晓轩

来源：《中国科学报》

针对当前科研人员对薪酬及其管理制度存在的一些不满，有必要结合实际情况，对发达国家科研人员薪酬模式特别是薪酬构成中“人头费”的情况，以及中国是否可以“照搬”这些经验进行讨论。

国际上科研人员的薪酬模式大体有两种：一是以英美大学为代表的“市场制”；二是以法、德等国科研机构为代表的“公务员制”。

市场制薪酬模式的核心是通过“强制性”的人才流动、聘任制度构筑科技人才市场，市场机制在科研人员的薪酬方面起决定性作用。

首先，机构内部实行多种确保人员流动的聘任制度，从而形成人才市场，以此奠定科技人才市场定价的基础。例如，美国大学实行“非升即走”的tenure制，科研人员在约定期限内必须表现出杰出的教学科研能力、取得相应的成果，并在任期结束之前获得晋升，否则就必须离开另谋出路；德国大学则实行“非走不升”政策，科研人员想要获得晋升，就必须离开原单位到其他单位去应聘；一些英国大学更是明文规定，只有从外部应聘的科研人员才能获得薪酬谈判的资格，以此激励科研人员自发流动。最终，在整体人才市场成熟的条件下，一方面，科研人员的薪酬确定和变动与劳动力市场供求关系密切挂钩，市场可以直接调节科研人员的薪酬水平；另一方面，机构也能根据市场和自身情况自主确定科研人员的薪酬水平等。

公务员制薪酬模式的核心是科研人员具有公务员身份或等同于公务员，其薪酬管理纳入国家公务员人事和薪酬管理体系。

为确保公务员制薪酬模式下对科研人员的激励作用，通常采用非常严格的聘用制度和绩效考核制度，在此制度背景下的科研人员一般具有较高的学术水准和自身学术追求。国家在科研人员薪酬制定和管理上发挥主要作用，并会整体考虑公务员在整个劳动力市场中的地位，这使得科研人员的薪酬水平处在较高的水平。同时，科研人员可享受公务员工资福利待遇的相关政策，特别是在福利制度上具有许多优厚的待遇。以法国科研中心为例，其永久雇佣的科研人员都属于公务员，并分为不同级别对应不同的薪酬等级。

近年来，传统的公务员制薪酬框架也趋向更加灵活、开放，与市场接轨。如德国马普学会（MPG）的科研人员遵从《联邦工资法》的规定，从2005年开始实行《公务员集体工资协议》，即新聘任的研究人员开始执行W系列工资标准。W系列分为W1、W2、W3三个级别，其中W1对应初级教授/研究员，其薪酬不再细分档次；W2和W3对应教授或拥有研究机构领导等高级别的研究人员，每个等级内再细分为3档。W系列薪酬制度与过去的最大区别是由过去基于资历转向注重绩效和竞争导向。在W体系下，科研人员能够与机构进行薪酬谈判，机构也能根据科研人员的绩效对其进行调薪和加薪。

对于高校和一部分科研机构的科研人员，从科研项目经费中开支的人员费是其薪酬的重要组成部分。其中，对科研项目经费中开支人员费，各国的规定有所不同。

英国大学从2005年开始实行全经济成本核算，将项目全部成本分配到直接发生成本、直接分配成本、间接成本和其他成本四个成本项中进行核算。其中，间接成本包括提供研究人员（教授）的费用。在核算人员费用时，首先要求研究人员每年用一段时间填写工作时间表，用以测算科研人员在某项目上投入时间的多少；然后采用一定计算规则，折合算出该项目科研人员的项目工作全时当量总和；最后根据全时当量总和计算出人员成本。

美国联邦政府资助的科研项目经费中对于人员支出没有硬性的比例限制。项目所需人员费用要在预算中详细列支，包括项目参与人员的年薪、投入项目的时间等。但是，不论主持或参与多少项目，规定不能重复从科研项目中列支工资、福利等。美国大学中有专门从事科研工作的人员，其工资收入直接来源于项目经费。对于大多数既从事科研又担任教学的教授，其一般每年只拿9个月的工资，另外3个月的工资可以从所承担的项目里拿钱。但是，无论其承担的项目大小或承担几个项目，最多只能拿与自己工资等额的3个月酬劳。

在美国，很多国立科研机构采用“国有民营”管理，其所雇佣的科研人员工资可以从项目中开支，以增加这些机构用人和管理的灵活性。一些在承担任务方面相当于“国立”科研机构、运行方式参照企业模式的非营利组织如美国巴特尔纪念研究所，在其承担的政府项目经费预算中还专门有一项为“利润”。

当前，我国科研人员收入分配主要以高绩效薪酬制度为代表，其他还有协议工资制、类公务员薪酬制度等。高绩效薪酬制度被各类科研机构、高校普遍采用。这种高绩效工资与发达国家相比，主要问题在于工资收入与绩效挂钩过紧，科研人员收入不稳定、变动大。由于我国尚未建立完善的科技人才市场，也未能形成良好的科学文化传统和环境，因此科研人员薪酬制度无法简单照搬发达国家的“市场制”与“公务员制”。完善高绩效薪酬制度仍将是未来一段时间科研人员收入分配制度改革的方向，也就是必须通过系统设计，改进绩效考核办法，规范绩效工资发放标准和来源，提高项目经费的“人头费”比例。同时，积极完善科技人才市场，在人才聘用和流动机制相对健全的高层次人才中积极推行协议工资制。如果贸然选择没有市场竞争的“稳定”薪酬模式，极有可能回归到“大锅饭”的状态，使得通过竞争激励产生的成效和优势荡然无存。

（作者系中科院科技政策与管理研究所研究员）

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何妨以市场方式“买”科研？

——科研经费管理系列谈之二　

韩东屏

来源：《中国科学报》

    当下，对研究人员来说，不论是政府还是非政府研究项目，经费的使用、报账，都是一个令人头大的事。

    其一在于先要作详细准确的经费使用预算报批，获批之后使用时，只要其中某一项的实际开支金额超出预算，就得修改预算重新报批。由于谁也不可能将预算与实际使用算得那么精准，所以这种修改不仅难以避免，而且往往会是多次。

    其二在于很多经费报销规定不合理，使不少实际用于研究项目的开销不能报账。如研究人员自己开车做课题调研和搜集资料等，但其间消耗的汽油费却不在可报销之列，至于汽车折旧费更不用想。

    其三在于报账时，不仅要填复杂的报账单，粘贴很多票据，还要一一加注说明，找领导签字，然后拿到财务部门逐一审核。审核无事还好，一旦有问题，又得重新折腾一遍。

    从另一方面看，经费代管单位的相关管理工作也不轻松。代管领导要经常审批经费预算以及修改后的经费预算。财务人员则要对每笔报账单的票据逐一核算。烦琐的程序拉低了管理效率，方使等待报账的人积压得越来越多，排的队越来越长。

    既然现行研究项目经费的财务管理制度既不尽合理又如此低效，让两方面的人都不胜其烦，怨声载道，就应尽快对其进行改革。

    那么，能否用市场化的交易方式予以化解？即将项目研究视为项目出资方购买项目研究人的商品即研究成果的交易。正如市场交易中，每个商品购买者只要觉得某商品值得购买也值这个价，都不会也不需要问商品生产者生产这个商品消耗了哪些成本一样，项目出资方也不必管项目研究者究竟怎样使用这笔经费，只要届时能得到符合自己预期的研究成果就行。

    一直以来，政府高层管理方有这种观点：项目研究人员身为高校或者研究机构的专职人员，其本职工作就是以专业研究为主，政府及单位已经为此给予固定工资作为报酬，在这种情况下，当他们承担政府项目或社会项目研究时，如果再让他们以劳动报酬的名义从项目研究经费中直接领取现金，就超出了其应得的报酬，违反了按劳分配原则。

    但事实上，研究人员从事一些自己申请来的项目的研究，相当于是在干“额外”的工作。因为那些从不申请或申请承担不到政府或社会项目的人，同样也有政府提供的固定工资。甚至很多情况下，这些项目承担者是在优先完成本单位工作的前提下，利用自己的闲暇时间做额外的项目。由此，那些不从事项目研究的人们，包括各级管理者，就不应该只看到项目研究人员拿了多少项目经费，而看不到他们的辛勤付出。

    需要注意的是，一旦以市场交易的方式购买研究成果，作为出资方的政府，就不应仍以现行的粗放管理方式开支研究经费，而应想方设法以最经济的价格买到最佳的研究成果。为此，如果是政府提出的研究项目，就要严格以政府采购招标和研究人员充分竞标的方式展开交易，从而使政府采购能达到物美价廉的效果。如果是政府资助某些研究人员的自选项目，就应通过制定统一的计算标准，再依据完成项目的所需工作量和必要的物质性成本核算出具体采购价。

    至于为什么只谈作为出资方的政府，而不谈作为出资方的非政府机构，如企业，是因为后者请人作研究是花自己的钱，本来就十分在意投入产出比，在这个问题的处理上往往要比政府更会精打细算。

    实际上，以往政府出资获得的研究成果，的确出现过价高物不美的情况，浪费了纳税人不少银子不说，也没有可喜的收益。例如人文社会学方面的重点项目和重大项目，均有数十万元（从20万到80万元不等）的经费，虽然其成果量往往也很大，一般都是一本、几本或一套书，但其观点、内容的创新性，有时却未必抵得上一部没有任何经费来源的专著，甚至也抵不上一篇具有原创性的高质量论文。

    这就又说明，采用市场交易的方式购买研究成果，在收获简化报账事宜等好处的同时，也为纳税人节约了经费。若上论不虚，那么这等与国、与民、与学术研究都有利的事，试一下又有何妨？

    （作者系华中科技大学教授）

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科技治理须跳出恶性博弈怪圈

——科研经费管理系列谈之一

白炎

来源：《中国科学报》

在实施创新驱动发展战略进程中，科研经费管理已经成为瓶颈和焦点问题。科学研究自然离不开经费的支持，但面对繁复的预算、不近情理的支出与报销限制、“敌意”的审视，科学家深感时间不够、财务水平不足，科学研究的积极性与有效时间都大打折扣。

科研经费管理之争，虚假预算是直接原因，背后则是科技治理体制的矛盾、法治精神的缺失及科研单位生存与发展理念的错位。

对科研单位来说，往往还背负着历史包袱、体制机制的失调来谋求发展。科研单位宝贵的自有资金大多入不敷出。于是，发展所需资源只能从科研经费中获取，多头重复申请、虚高预算成为不可避免的选择。为达到目标，科研单位只能通过科研经费与个人收入强相关的方式，调动科研人员去脱离实际需要，积极争取更多、更大的课题。面对越来越紧的风声，科研单位为了规避责任，大多会要求逐级消化风险点。于是乎层层加码，人心惶惶；频繁调账、人仰马翻。在这个过程中，科学家面对成倍增长的财务工作量，面对日益古怪的单位财务制度，不胜其烦、“逼良为娼”、寸步难行。科学家群体作为科研管理流程的终端，直接承受着体制失调带来的所有损失和代价。

由于科学家社会声望的隐性权力，管理部门在执行科研经费管理政策时，大多束手束脚，高高举起、轻轻放下，抓小放大，以缓解矛盾，最终以牺牲预算的权威性和法治精神为代价。这客观上解除了单位被问责的压力，也为下一轮虚报、挪用提供了庇护。当然，国家管理部门在巨大的社会压力之下，还会坚持科研经费管理制度的改革、优化，并提出新一轮的管理办法。但注定难逃怪圈，只是陷入又一轮循环。

在这样的恶性博弈之中，个人、单位、国家都成为实质上的受害者。更重要的是，在现实环境下，似乎谁都无法主动终止这一无人获益的博弈模式。从国家的角度，保障资金安全，追问投资效率是天经地义、义不容辞的。而从科研单位的角度，大多已经陷入这种游戏模式欲罢不能。以虚大的科技项目为起点，到虚高的GDP、轰动性的“重大成果”，再到更大的科技资源，已经成为一种有效的“发展”模式，岂敢轻言放弃！

因此，破除科研经费管理的困境，不能够简单地依靠“收紧”或“松绑”等就事论事的方式来进行，必须从科技治理体制的调整与改革入手，加强系统的理念，主动调整科技活动各个主体的利益模式。

完善科技治理结构，建立分类定位、分类管理的方式。对于高水平的国立科研机构，就要大幅扩大其财政自主权和科研方向选择权，大幅降低其竞争性经费的比例，使其集中精力于增强原始创新能力。而对于适合市场采买的科研活动，则完全可以放手利用市场的办法来解决。只有这样，才能做到“政府从分钱分物的具体事项中解脱出来，提高战略规划的水平，做好创造环境、引导方向、提供服务等工作”。

尊重科研单位的现实状态，为真实预算创造条件。一个突出的问题是，我国科研单位由于行政化等原因，人才价格难以实现与国际接轨，人员经费严重不足。其实，在足额支付科研单位基本运行费的前提下，还应在项目经费中提高人员费比例，扩大支出范围，使幕后操作浮出水面。在此基础上，在规定单位工资总额的同时，按照国际惯例，规定个人的绩效占工资总额的比例上限（一般在20%左右）。这样就会改变人员费“难出、乱出、滥出”的尴尬局面，离形成真实的科研项目预算也就更近了一步。只有建立了真实的科研项目预算，科研经费管理改革才有基本条件。

尊重科研活动的客观规律，实现更加精细化的科技经费管理体系。例如，对于探索性强的原创性研究，应逐步走向目标管理、大类管理、信用管理的模式。而对于应用性、市场性强的研究，应借用市场竞争的调节能力。应遵循“一院一策、一所一策”的发展方向，在保障财政安全的前提下，避免单一财务管理模式构成对科研活动的制约。

增强预算的严肃性，大力强化问责力度、执法力度。科研经费管理中对于科研单位的信任，对于科研活动不确定性的尊重，都必须有法律的权威性来做后盾。破坏互信的任何违法行为都必须受到严惩。以身试法者，必须以职业生涯的终止乃至人身自由的被剥夺为代价。要特别防止形式主义的“漫天撒网”“不疼不痒”的问责方式，既劳民伤财、又亵渎了法治的尊严。在完善科研经费管理中，信任和法治不是对立的，而是相互支撑的。这个方面的差距是我国科研经费管理中最大的软肋。

建立基于投资效率的评价机制。科研单位的GDP大多来自纳税人。本质上讲，科研经费是一种成本，是一种压力。对于科研单位及其负责人的评价，应基于投资效率的正确评估。这样会在一定程度上削弱恶意包揽科研经费的原动力。

总体来说，科研经费管理的困境，反映着我国科技治理结构的不成熟，它不只影响着国家资金的使用效率与安全，更加重要的是，它将科技工作者逼入了错误的方向，贻误了科技发展的重要机遇期。科研经费管理改革，必须首先改变科技治理结构，要逐步实现分类定位、精细管理，要善于运用市场的手段，要建立互信机制与信用体系，要勇于捍卫法治精神。只有几个方面齐头并举，个人、单位和国家在科研经费上的博弈才有可能走向合作共赢的模式。坐在科研经费管理火山口上的科学家们，再也不愿被挑逗、被绑架，他们中的绝大多数人渴望的只是稳定而体面生活条件下的安静的研究氛围。

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