“裁执分离”破解执行难

2016-05-17 09:57:30    来源： 中国土地    作者：罗剑光 陈建新 叶 望

土地非诉行政案件由于受多方面限制，一直难以很好地执行到位，2008年浙江省高级人民法院作出“原则上不再受理土地非诉行政案件”的规定，进一步加剧了土地非诉行政案件的执行难度。2013年，浙江省行政审判行政诉讼第八次联席会议提出，土地非诉行政案件可采取“裁执分离”执行模式。为此，宁波市国土资源局专门调研，剖析了 “裁执分离”模式的优势与面临的限制，并提出解决思路。

土地非诉行政案件执行难的原因分析

非诉行政案件执行是指公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内既不提起诉讼又不履行的，行政机关依法向人民法院提出执行申请、由人民法院采取强制执行措施、使行政机关的具体行政行为得以实现的制度。据统计，宁波市2007年～2013年违法用地行政处罚9680宗，国土部门申请法院强制执行7127宗，近年来此类案件发生数量呈快速上升趋势。而与此同时，法院对土地非诉行政案件受理比例从2008年的83%下降到2012年的26%。7年来法院对土地非诉行政案件平均执行率仅为25%，土地非诉行政案件执行难可见一斑。2008年浙江省高级人民法院“原则上不再受理土地非诉行政案件”的规定，进一步加剧了土地非诉行政案件的执行难度，导致违法当事人履行行政处罚决定的自觉性降低，国土部门须申请法院强制执行的案件增多，而法院受理执行的数量降到历史最低。究其原因主要是：

国土部门执法能力弱，制止难见成效。一是法定措施少，执行能力弱。虽然《土地管理法》规定国土部门对涉嫌违法的行为有权采取调查取证相关措施，当事人拒绝调查取证或者采取暴力、威胁的方式阻碍，国土部门可以提请公安机关、检察机关等部门协助。但实践中可操作性不强，由于没有明确具体的制止手段使得执行难以落实。即使违法建设行为被制止住了，已建的违法建筑仍然存在，国土部门仍要作出行政处罚决定，申请法院强制执行才能制止违法用地行为。二是执法人员、执法设备等执法保障少。宁波市国土资源执法监察机构核准编制不足百人，实际工作人员中有很多为临时聘用和借用人员，人均管辖面积逾22平方公里，90%以上人员还兼职信访、法制宣传等工作。此外全市执法车辆也不足百辆，大多较为陈旧，执法人员没有相应的执法器械和工具，难以承担日常土地违法巡查工作的需要。

行政处罚期限长，贻误最佳执行时机。违法用地行为从发现开始，经过各个法定程序，至少半年时间过去了，国土部门再申请法院强制执行，执行的标的物很可能已发生了重大变化，往往使得违法用地行为从刚开始可控的初始状态发展到违法建设既成事实的后果，不仅失去了最佳执行时机，还增加了执行难度。

执行内容无具体操作规定，强制执行难以实施。国土部门依法作出的“责令退还土地”、“恢复土地原状”、“没收地上建筑物”等行政处罚决定内容，由于司法上尚无具体可行的操作规定，在实际操作中难以实施。如退还土地还给谁、恢复土地原状的标准如何定、地上建筑物如何没收等。

一些违法现象具有历史和社会原因。经济社会连续的快速发展往往会伴随着一些不合理现象的发生，比如农村违章建筑，20世纪90年代初，国家为增加农民收入，一定程序上默许农民利用空闲宅基地多建超建住宅，到本世纪初，又通过规划控制农民建房，导致一些无房户不得不违法建房。又如一些地方政府为招商引资，往往同意企业未批先建，一些重点工程、民生工程用地甚至因为规划无法调整而难以报批，这些问题都给公正执法带来巨大挑战。

“裁执分离”模式的探索

“裁执分离”模式可行性分析。“裁执分离”即裁决与执行分开进行，目前该模式进入司法实践，遭受的最大质疑来自于立法的缺位，但实际上推行“裁执分离”模式并非毫无理论基础和法律依据。从非诉行政案的执行程序不难看出，非诉行政案的执行权包括司法审查权、司法裁决权和强制实施权，理论界普遍认为司法审查与司法裁决具有司法性质，应当由法院行使，而经法院审查准予执行的具体强制实施，具有行政性质，不一定要由法院具体实施，交由基层政府或者行政机关实施，同样能实现目标，是符合我国《行政诉讼法》、《行政强制法》基本法理的。另外，《民事诉讼法》第252条“对判决、裁定和其他法律文书指定的行为，被执行人未按执行通知履行的，人民法院可以强制执行或者委托有关单位或者其他人完成，费用由被执行人承担”的规定和最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第9条“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行”的规定，都为实施非诉行政案“裁执分离”的强制执行模式提供了法律依据。

“裁执分离”模式的构建。

1.强化人民法院主体责任。非诉行政案件的执行主体不会因执行模式的变化而变化，“裁执分离”模式只是为了解决法院人少案多等客观困难而将执行的具体实施权从法院分离出来，从而让法院有更多精力用在非诉行政执行案件的合法性审查、司法裁决和罚款类执行上。

2．“裁执分离”的适用范围。笔者认为当前土地处罚内容中，退（交）还土地与恢复土地原状两种情形在法律上、理论上均存在异议，不宜移送或者不宜执行；罚款与没收违法所得，法院也有条件有能力执行好；限期拆除和没收地上建筑物更适用“裁执分离”模式。

3．充分利用乡镇政府优势推进强制执行的实施。对于执行的实施主体，浙江省最高人民法院《关于推进和规范全省非诉行政执行案件“裁执分离”工作的纪要（试行）》提出了乡镇政府、综合执法机构、行政机关等三类。笔者认为，乡镇政府实施更具优势：一是乡镇政府是一级基层政府，可统一调配公安、城管、国土、综治等行政资源和广大的农村干部，更适合做当事人的思想工作，基本具备实施强制执行的人财物基础；二是乡镇政府拆除违法建筑有法律依据，无论是《城乡规划法》，还是《浙江省违法建筑处置规定》，均明确规定乡镇政府负责拆除违法建筑。

4．行政机关、人民法院、实施主体各司其职。只有明确法院与国土部门、乡镇政府各自应承担的责任，“裁执分离”才能顺利推行。国土部门需要对行政处罚行为的合法性负责；法院需要对执行内容的可执行性负责，并做好对国土部门具体行政处罚行为的合法性审查和对乡镇政府实施强制执行的业务指导；乡镇政府须要对强制执行实施过程的合法性负责，不得侵害相对人的合法利益。

5．被执行人的法律救济途径。由于法院对非诉行政执行案进行合法性审查时，只有行政机关单方举证，被执行人无法参与其中，对法院的司法裁决也不能提起上诉，被执行人的合法权益很难得到有效保障。就现有法律而言，“裁执分离”的非诉行政执行模式下，被执行人只有两条法律救济途径：一是对行政机关的行政处罚决定可以通过行政复议、行政诉讼获得救济，但不得对“裁执分离”的强制执行行为本身提起诉讼；二是对强制执行行为衍生的其他侵权行为获得国家赔偿、民事诉讼等救济。笔者认为，在实际操作中，“裁执分离”的赔偿责任应遵循过错责任原则，因审查不力、违反审查程序、裁定错误给被执行人造成损害的，由法院承担司法赔偿责任；因作出的土地行政处罚决定违法或错误给被执行人造成损失的，由作出土地行政处罚决定的行政机关承担行政赔偿责任；法院裁定无过错、具体执行实施主体在履行裁定内容时执行错误给被执行人造成损害的，则由具体执行实施主体承担行政赔偿责任。

破解执行难的建议

土地非诉行政案件优先适用《城乡规划法》。城乡规划区内，违反《土地管理法》的同时一般也违反《城乡规划法》，现在各地往往按照违反《土地管理法》进行处置。事实上，从《城乡规划法》正式施行以来，此类违法建设行为适用《城乡规划法》更有利于消除违法状态。理由有三：一是基层政府具有强制执行权。《城乡规划法》第65条规定，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”、第68条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。二是最高人民法院有明确的批复。2013年3月25日最高人民法院审判委员会第1572次会议通过《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》规定，根据《行政强制法》和《城乡规划法》有关规定精神，对涉及违反《城乡规划法》的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。

国土部门须转变土地执法理念。国土部门要借助政府力量转变执法理念，把单一的行政执法转变为“行政管理为主、行政执法为辅”的综合管理，把工作重点放到巡查、报告、制止上，把违法用地的处置权交给乡镇政府。为此，各级国土部门要积极向当地党委政府出谋划策，建立起适合本地区的土地执法共同责任机制。如2013年宁波市镇海区委、区政府推行了“巡查发现、审核处置、即时拆除、联合拆除、查人处事”的五步土地快速执法模式，前四步就是行政管理过程，是把违法建设行为按照《城乡规划法》处置的转移过程，也是把违法用地处置权转交给乡镇政府。国土部门仅从违法占用耕地总量、比例上来控制，也就有更多精力从事巡查、报告、制止工作，有更多人手与时间用于第五步查人处事上，提高土地非诉行政案移送法院的成功率。

法院须增强执行能力。土地非诉行政案件执行的法定主体是法院，其主体地位除了体现在合法性审查、罚没类执行的实施外，更重要的应体现在对拆除类执行的裁决上。法无情人有情，执法讲究的是依法，没有办理用地手续就是违法行为，不管有多少客观理由与现实困难。但裁决准与不准执行应体现以人为本，比如符合建房条件的村民未批先建、农村公益设施项目未批先建、民生工程未批先建和拆除违法建筑确实会影响合法建筑或者周边群众安全的，裁决时法院要敢于担当，裁决不予执行或者暂缓执行，之后可以司法建议形式督促其尽快办理用地手续，消除违法用地状态。但如果存在严重影响他人生产生活、影响消防安全等公共安全隐患的，理应坚决予以执行。此外，“裁执分离”还面临拆除形式、拆除程序、拆除保障等多方面问题，各级法院须及时加以研究。

（作者供职于浙江省宁波市国土资源局）