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1学人简介 吴畏，华中科技大学国家治理研究院，华中科技大学哲学系
随着世界政治经济格局的深刻变化和全球化进程的加速，诸如国际政治变迁、安全（军事)形势、金融（债务）危机、全球环境恶化、地区冲突和恐怖主义、人道主义危机等牵涉世界各国的全球性问题日益凸显，传统的世界政治结构、全球经济体制、国际机构或组织、以及各国政府应对这些问题时显得束手无策。自罗西诺（James N.Rosenau）和泽皮尔（Ernst-Otto Czempiel）在1992年引入国际治理概念（Rosenau& Czempiel,1992），全球治理正式破题。它首先意味着探索解决上述问题的新结构、新机制、新路径、新模式的一种理论意愿和实践诉求，尽管至今它的具体含义十分模糊且容易变化。随着国际关系学、经济学、法学、政治哲学等学科基于各自的方法论把全球治理作为自己的一个新的理论领域，全球治理的理论研究也就形成了碎片化的格局。从目前关于全球治理的主要理论成果看，全球治理面临着三个主要的理论困境。一是全球治理能否形成统一的理论形态，二是全球正义能否作为全球治理的根本价值原则，三是全球治理理论如何在实践上有所作为。对这三个问题的探讨在理论上有助于解决治理理论与问题根源和实践方式相脱节的问题，在实践上有助于解决如何形成全球治理的新理念、新模式和新路径的问题。 一、 全球治理能否形成统一的理论形态 对统一的全球治理理论是否可能形成的问题的考察，不仅有助于我们把握全球治理的实质内涵，也是具有实践整体性的全球治理具有怎样的理论依据所必须考虑的。如果假定统一的全球治理理论是可能的，那么首先要处理好全球治理的意义漂移问题，其次是如何去解决方法论分歧。 （一） 全球治理的意义漂移 由于问题域的复杂性和方法论的差异性，似乎可以对全球治理可以做出非常随意的理解，而且还可以赋予它更多的含义。霍弗伯思（Matthias Hofferberth）在国际关系研究范围内对全球治理进行了意义分类。他根据主观需要的两个维度来界说全球治理的意义（如表1所示）（Hofferberth,2015：598-617）。第一个维度是把全球治理的不同意义归结为“他们想要多少内容与何种方式”，如是，全球治理处于在分析视角和规范观念之间的混合状态。第二个维度是把全球治理的不同意义归结为“假定它有多少内容”，这样，全球治理在被理解为一种新现象，一个新范式，或者一个新领域之间漂移。
表1 全球治理的不同意义
全球治理为何会发生意义漂移？首先，这是源自治理所涉及全球对象本身的不确定性和流变性。这里对不同领域学者所使用的三个概念略做分析。首先是国际治理（international governance）概念。国际在国家关系学当中通常是指国家之间，因此国际关系学者倾向于使用国际治理概念来重构国家之间政治、经济和文化方面的关系，所设定的国际治理主体通常是各种官方和非官方的国际机构和组织，以及各主权国家。其次是跨国治理（transnational governance）概念，跨国通常是指超越国界，但不一定涉及国家之间的相互关系，因此跨国治理的主体通常是具有内部严格组织结构、其行为不受国家主权约束的一些经济或法律机构，如跨国公司和国际法庭。全球治理显然是一个不同于前面二者的概念。这里的全球在某种意义上可以与“世界”互换。由于在实践上它更重视活动范围的全球性，在理论上更注重说明方式的整体性，它有着比国际治理和跨国治理具有最大的问题域和包容性。布雷斯（Helena de Bres）认为，完全不受超国家（ultra-state）或全球的规则影响的人类活动领域并不存在，他把跨国治理所涵盖的对象划分为九个核心范畴：经济、安全/军事、交往、交通、公众健康、环境、发展、人道主义援助和人权（Helena de Bres,2015：275-292）。对全球治理而言，至少还可以加入政治、法律、正义、价值观等范畴。 其次，全球治理的意义漂移源自治理概念本身的含混性。像世界银行和经合组织这样的国际机构和组织基于自己特定的问题和对象，通过对新自由主义理念的理解和运用，把治理视为对政府与市场新型关系的建构，并且确立了民主原则和市场机制在这种新型关系中的优先地位。全球治理和国家治理之间虽然存在着模糊的边界，但从基本方法论上可以使之与传统的国家和世界政治模式相区分，如塞纳克伦斯（Pierre de Senarclens）所言：“现在所界定的治理问题反映了在美国社会科学当中占统治地位的功利主义方法。它重申了思想中的功能主义倾向，即意指社会关系要根据实用主义和技术专家路线来构思。”（Pierre de Senarclens,1998：92-104）对全球性问题产生的根源和原因的分析，最终要归结到国家的政治、经济、社会和文化方面的基本观念和行为模式。对于解决当今世界所存在的各种全球性问题而言，恐怕没有哪种理论能够做出如下判断：哪些是必需或者只能由全球治理来解决的，哪些是必需或者只能由国家治理来解决的。 再次，全球治理的意义漂移源自行动者难题。全球治理在实践上要突破传统的以政治权力为核心、以国家为主体的行动模式，就始终会面临行动者难题。由于治理概念本身就隐含着多元行动者的预设，这个难题可以表述为，在给定的全球问题和实施方案的情况下，谁是治理最合适的行动者，他们应当以何种方式来行动，并为行动的后果承担什么责任。例如，爱德华兹（Michael Edwards）和查德克（Simon Zadek）认为提供全球公共物品（作为全球治理的一种基本形式）依赖于互为补充的两个任务：第一，应当在全球治理当中增进非国家行动者的参与，因为政府会发现独自地设计和实施有效的体制越来越困难。第二，确保非国家行动者的参与在结构上可避免特殊利益政治的危险，因为一些决策可能会使某一集团相对于其他集团更有利，或者是导致系统堵塞。而且，非国家行动者对于重建全球治理国际体系的合法性十分重要。非国家行动者包括商业和民间社会（civil society），民间社会包括处在家庭和国家两个层次之间的所有组织、网络和协会，但公司除外（Edwards & Zadek，2003：200-224）。例如，联合国并不能阻止全球温室效应，除非市民决定他们的环境必须通过自己的行动得到保护，以及工厂为他们提供节能的产品和服务。虽然政府在这其中可以扮演多重角色，如引导者、协调者和支持者，但无法取代这些行动者。 （二） 理论构建的方法论分歧 尽管对全球治理的理解和界说存在着意义漂移，但这并不会从根本上妨碍全球治理的理论建构。相反，一方面还可能有助于更为深入地思考理论自身的本质问题，另一方面有助于治理实践与理论建构形成良性互动。构建全球治理理论有着两条基本的方法论路线：实质主义和实践主义。 全球治理理论建构的实质主义路线并不是要先验地假定全球治理的本质，而是关注：如果不能从其他理论（国际关系学、经济学、法学、政治哲学等）的相关界定和阐述当中概括出全球治理的本质，那么就应当从全球治理的过去、现在和未来的现实或可能形态中去寻找。关于全球治理的实质到底是什么，世界的构成方式及其基本结构可以作为本质主义路线的立论基点。韦斯（Thomas G.Weiss）与威尔金森（Rorden Wilkinson）主张一种具有历史主义的本质论观点，他们认为，国际关系领域应当探讨这些问题：世界是怎样组织起来的，为什么我们会有现在的治理形式，世界上其他时代存在着什么样的组织形式和秩序，我们应当怎样建构这个星球（或其他的）更好的指令和控制系统（Weiss & Wilkinson,2014a：19-36）。 基于历史主义的本质论，韦斯与威尔金森还提出了全球治理尚需探讨的四个问题。首先是应当超越这个术语与20世纪后期世界实际变化之间的密切关联，用后冷战时代的复杂性是全球治理当下具体表达来取代之，但这种世界组织形式已经并将不同于其他时代。其次，应当确认和说明全球官方机构的结构，这种结构不仅是对宏观的指令和控制负责，而且要对区域、民族和地方等不同系统怎样与那种结构相连接或相促进负责。仅仅关注治理的层次性是不够的，尽管这是好的开端。再次，应重点关注复杂系统中权力行使的各种方式，利益要怎样来表达和追求，权力和利益如何相得益彰，并有助于确立、维持和延续复杂系统的观念和商谈类型。最后，它应当说明系统内部及其相关的变化，并聚焦于持续时段变化的原由、结果和动因（Weiss & Wilkinson,2014b：207-215）。 全球治理的实践主义路线重点关注能够解决全球性问题的结构形式和可行程序。面对政治权力分配与行使、基本（法律）制度建构、全球气候变化、经济发展模式、人权保障、全球功能性公共物品提供等全球治理问题，确立合理和有效的全球性结构和程序成为了实践主义的选择。在结构形式方面，考克斯（Robert W.Cox）认为：“‘全球治理’意味着对存在于世界（或地区）层面上的政治、经济和社会事务进行管理的程序和实践。一种假设的治理形式（世界政府或世界帝国）可以被设想为具有层级的协作形式，无论它是中心化的（统一形式），还是去中心化的（联邦形式）。其他协作形式也可以是非层级的，我们把这叫做多边协作。”（Cox,1997：xvi）但是，不同于联合国的世界政府或世界国家还仅仅是观念构想或理论假设。 布雷斯以类似于国内政治的方式来解读全球治理活动程序，它主要包括三类范畴：1.立法范畴，如确认共同利益领域、安排议程、创设论坛、制定法律、标准、规则和政策，确定行动计划等等。2.执行范畴，如对条约或计划的管理，在给定范围内的合作、分享信息和技术支持，监管和加强对规则的遵守等等，有些治理涉及为金融项目或提供物品和服务准备资金。3.司法范畴，确立作为独立的超国家制度的跨国法庭或类似机构（国际刑事法庭，欧洲法院，联合国法庭），嵌入政府间组织的实体（例如，WTO的争端解决机构，世界银行的信息法庭，国际海洋法庭），以及私人仲裁法庭（出现商业纠纷时公司会根据合同来采用）（Bres,2015：275-292）。但依赖于程序的治理实践会面临国家利益冲突和行动主体缺位两大难题。 二、 全球正义能否作为全球治理的根本价值原则 或许正是因为统一的全球治理理论目前既无充分的实践条件支撑，又无完备的理论逻辑可循，应对全球性问题只有经过多边的民主协商、合理决策、协调行动等实际过程才是可能的。而在这其中必定会就某些价值原则达成一致或形成共识，否则全球治理就缺乏基本前提。各种环境保护和气候变化峰会所达成的协议或协定就是明证。全球正义正在成为各种价值原则探讨的核心论题，一些学者试图将其确定为全球治理的根本价值原则。但它能否成为全球治理的根本价值原则，取决于它能否找到与之相应的存在场合，以及在治理实践中如何定位。 （一） 全球正义的存在场合 西方关于全球正义问题探讨的基本理论参照是罗尔斯的正义理论。由于世界与国家在内在结构、存在样态和运行方式等方面存在着显著差别，探讨全球正义就产生了意见相左的两条基本理路：一是把罗尔斯所阐述的正义基本内涵和主要原则，通过对实现条件的分析和补充而扩展到全球范围，二是基于全球政治类型、经济发展模式、文化交往方式的历史和现实，来阐发在根本上不同于罗尔斯正义概念和原则的全球正义。当然还有极端的怀疑主义，认为国家正义和全球正义都是一种虚构或幻象。 我们从库卡塔斯（Chandran Kukathas）概括一些思想家关于（社会）正义的争议所制作的表格（表2）（Kukathas,2006：1-28）出发，来探讨全球正义能否作为全球治理的基本价值原则的第一个问题——全球治理的存在场合。表2国内和国外是否有社会正义国外有社会正义国外没有社会正义国内有社会正义A:波格，莫伦多夫B:罗尔斯，沃尔泽，米勒国内没有社会正义C:曼谷宣言D:哈耶克，库卡塔斯 如果把社会正义简单地视为分配正义，关于国外和国内是否有社会正义争论的实质是追问社会正义存在的场合。声称社会正义不能在全球范围内实现，只能由民族国家成功地追求，主要是由于民族国家的政治法律制度、经济发展模式、价值文化认同和社会公共管理等诸多方面能够提供正义原则可实现的现实条件，而在全球范围内则不存在着一个稳定、可持续的类似于民族国家的世界结构。而要做出存在着被认为具有全球意义的正义原则的判断，不能采取对适用于民族国家的正义原则做出必要的修正后、再应用于国家之间或跨越国家的思路。因为这种思路假定了国际与国家存在着基本一致的客观条件和实践逻辑。库卡塔斯正是通过否定这种假定而认为全球正义是一种幻象，因为全球正义面临着两个主要问题：一是世界范围内的利益和责任的公平分配看起来像什么？二是需要何种建制来确保这样的公平分配？（Kukathas,2006：1-28）如果离开了国家预设和形象，这两个问题似乎无从回答。 全球正义并非没有存在的场合，只是需要改变理论视角和论证逻辑。里塞（MathiasRisse）不赞同国家主义和全球主义的正义原则，提出了一种多元国际主义（pluralist internationalism）的正义原则。他认为罗尔斯的理论框架不适用于全球正义，多元国际主义通过对五种正义场合（ground of justice）的探讨来确立自己的正义原则，即国家的共享成员资格、共同人性、人类对地球的集体所有权、全球秩序的成员资格、服从全球贸易体系（Risse,2012：281）。多元国际主义的观点是：1.存在着不同的正义场合，有些是关系性的，而有些则不是。2.在国内运用所考虑的一系列因素（如强制性和互惠性）是作为使得特定正义原则可运用的一套共同的充分条件（我假定这些原则是罗尔斯的原则，但没有为这种观点提供充分论证）。3.这些条件的弱化形式在其他的政治安排当中成立，并产生正义原则。4.存在着由不能理解为在国内成立的弱化形式条件所描述的场合（特别是共同人性和地球的集体所有权）（Risse,2012：53-54）。 （二） 全球正义的实践定位 全球正义要超越政治哲学的论证逻辑，真正作为全球治理的基本原则，它必须要很好地涵盖当今全球治理所面临的重大或主要问题，并从中找到自己合适的实践定位。 布雷斯认为哲学家们在怎样把分配正义应用于全球政治所存在的问题时简单地采用国家的一些传统形象，并试图在国际层面上发现大致相似的治理结构（Helena de Bres,2015：275-292）。他建议去分析常被人忽略的像国际标准化组织（ISO）这样的组织机构是怎样实现全球正义的。对于全球社会经济发展和人类共同福祉而言，如果基于民主、平等、互惠、共赢的价值理念，在世界各国有效参与和广泛合作的情况下，全球分配正义可以分为三种类型：第一种是分享合作效益的公正，它要求所有参与者在合作框架内必须达到有效包容的临界水平，以及即使超越临界点，效益在他们之间的分配也必须是公正的。第二种是分派共同道德责任的公正。第三种是为受益者分配资源的公正。因此，如果把对全球正义的准确解释看作是与对它所具有的实践意义的把握是相一致的，有助于为全球治理提供可行的实践通道。 从全球范围内看，只要世界各国在政治、经济、法律、文化、价值等方面存在各种差异，权利保障、利益分配和机会平等问题就不可回避，因此全球正义应当有尽可能多的不同类型。弗雷泽（Nancy Fraser）认为，正义理论必须是三维的，即把代表的政治维度，分配的经济维度和认同的文化维度融合起来，以实现社会正义理论从凯恩斯—威斯特伐利亚框架（Keynesian-Westphalian frame）到后威斯特伐利亚民主正义理论（theory of post-Westphalian democratic justice）的范式转换。他对正义做出了分配正义之外的一种理解：正义最一般的含义是参与平等（parity of participation）。根据这种对平等道德价值原则的激进民主解释，正义要求允许所有人在社会生活中能够同等参与的社会安排（Fraser，2005:69-88）。而只要认为凯恩斯—威斯特伐利亚框架理所当然，那么就会把经济和文化作为建构正义的基本维度。而如果以成员和程序为中心，正义的政治维度主要关心代表（representation）。这种正义在全球治理的协商机制当中有其实践定位：谁是代表（受益方还是受害方），代表什么（国家利益还是全球公民利益）都是很现实的问题。此外，各国利益得以保护的全球矫正正义、全球经济一体化和环境保护所需的交换正义都是全球正义有待探寻的实践定位。 三、 全球治理理论如何在实践上有所作为 全球治理在实践上存在着较为明显工具主义的倾向，例如各种关于治理（善治）指数的编制有时是没有理论的，而只是以某一个或几个国家的成功模式作为理论标准（Andrews,2008:379-407）。全球治理理论如何在实践上有所作为是理论构建所不能忽略的一个重要方面，否则会导致理论自身的缺陷，以及强调短期效用的工具主义盛行。 （一） 宏观理论何为 全球治理作为宏观实践要取得实际成效，迫切需要破解一些宏观难题。例如，何种全球建制是有效的？谁是合适的全球治理行动者？如何形成全球治理共同理念？对这些宏观实践难题的解决又必须依赖于宏观的理论构架，如关于全球整合或者超国家（suprastate）制度建构的理论。但问题是这样的宏观理论要通过怎样的方式和环节才能被应用于治理实践，并取得实际成效。在全球治理当中既存在着个体（可假定为全球公民）、非政府组织、利益集团（跨国企业）和国家之间的各种博弈，又存在着不同行动者对宏观理论的不同认知以及对它所预期结果的判断差异。这两种情形在某种意义上决定着宏观理论何为。 宏观治理理论的构架可以有不同理论逻辑，但世界国家或世界政府（worldgovernment）是否必要及如何可能的论争就充分说明了宏观理论的困境。一些学者设想更为正式的世界国家（world state），另一些学者则要论证更为松散的“全球治理”系统。大概有把握地说，关于这个论题不断增长的著述都可以划归到“世界政府”这一宽泛的范畴——支持创建能够解决民族国家目前无法解决问题的国际权威机构的思想流派（Craig,2008：133-142）。克雷格（Campbell Craig）基于行动逻辑认为，世界政府之所有成为必要，是因为民族国家系统无法解决日益全球化过程中的经济整合和文化互联方面的“集体行动问题”。即几个行动者想要解决对大家都有害的问题，但都希望其他人来干脏活的困境。因此可能都希望“搭便车”，结果是没有人处理问题，而所有人都受害（Craig,2008:133-142）。对于应对气候变化、对付恐怖主义，人道主义干预等复杂任务，不可能由单个国家来完成，那些大国不断表明它们都愿意其他人来解决问题。此外，处在不同的文化传统、价值观念、思维模式和现实境况下的潜在和现实的治理行动者对宏观理论的不同解读以及对它所预期结果的不同判断，还会形成制约治理行动的认知差异。宏观理论如果不能综合考虑这两方面的情况，很可能在实践中无所作为。 （二） 微观理论何为 全球治理的宏观理论遇到了来自多方面的批评。一些经济学家就认为全球治理的宏观理论缺乏牢靠的现实基础。例如弗里登（Jeffry Frieden）认为：其中很多人不满于（他们自己的或者其他国家的）国内政策而想起了更大的全球治理，并希望一些新的国际或超国家的制度将会把事情办好。但是对看似运转起来完全不同于国家政府的全球治理的超级机器（ex machina）的期望，没有任何基础。从经济学立场看，有实质意义的“全球治理”都涉及提供类似政府的服务，特别是在国际上提供公共物品。如果没有全球政府，很难看到它会是怎样的，除非是空想。弗里登还建议从规范和实证两个维度来更严格地思考全球治理。在规范维度，必须问它是否可取的，如果可取则需要什么条件。在实证维度，则要知道什么能说明全球治理为何出现在它已在的地方，它可能有怎样的未来（Frieden,2012:1-12）。但是这并不意味着经济学分析框架对微观的全球治理无所作为。康塞桑（Pedro Conceio）就用萨缪尔森的经济理论来分析国际金融稳定、多边贸易体制、全球交往网络与互联网、传染疾病控制、减轻过度疾病负担、气候稳定性、和平与安全等在公共物品提供不足、或使用不足、或过度使用的成本，并把它们与在这方面采取正确行动的成本进行比较，得出了增加某些全球公共物品将会获得净收益的结论（Conceio，2003：152-179）。 为解决全球问题提供合理决策所需的理论支持，微观理论大有作为。紧紧围绕具体问题来整合各种理论资源，并提出可行的实践决策，这种趋势构成了所谓的“第二代”全球治理跨学科研究。它需要用理论创新思维，真实世界事件以及第一代理性主义理论框架的实践后果，来驱动全球治理的“第二代”学术研究。因而“第二代”基本放弃了整体主义的全球治理，主要考虑政策相关的问题领域，如互联网、长期支持系统（LTS），环境治理和人权等问题（Pegram& Acuto,2015:584-597）。例如，杨（Oran R.Young）考察了环境治理的成功案例，他认为，在小规模社会系统的环境治理中，社会机构在人类—环境关系过程中起着决定性作用。而如何在国家和国际层面对环境治理做出合理的制度安排，需要比较由下而上和从上至下两种视角，但仍然不可能形成环境治理的统一理论（Young,2005：170-186）。 探究全球治理的三个理论困境，不是要为全球治理寻找最终的理论解决方案，因为那是一个不可能完成的任务。但这种探究对于全球治理的理论建构而言至少具有三个方面的意义。第一，关于全球治理问题的描述和说明，必须依赖于清晰的概念框架和准确的分析工具，而对理论困境的澄清就是必要的前提。这可叫做明辨性意义。第二，如果把全球治理只当成一种问题导向的实践，那么也必须首先弄清这些实践问题本身是怎样产生的，理论上的困境必然会造成实践上的困难。这可称为规范性意义。第三，如果社会科学还不能满足全球治理理论建构的需要，那就必须为哲学留有地盘，哲学或许能够帮助全球治理理论找到其本质性的东西。这可视为反思性意义。 文章来源 ：《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2016年第3期 |
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