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作 者 | 马渊杰（最高法院司改办规划处副处长） 司法责任制改革是这轮司法改革的“牛鼻子”，在司法改革中具有基础性、全局性的地位。2015年9月，最高人民法院发布了经中央深改组审议通过的《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称《责任制意见》）。 目前全国已经普遍推开司法责任制改革试点，但从笔者了解的情况来看，各地对《责任制意见》的理解还有不够到位的地方，笔者作为《责任制意见》起草者之一，有必要就其中几个问题再作一些说明，同时就《责任制意见》中运行的一些问题作一探讨，还请各地同仁批评指正。 一、关于审判团队模式 《责任制意见》提出要探索组建由法官、法官助理、书记员组成的审判团队模式办理案件。但关于审判团队的具体配置，人员如何组合，《责任制意见》并未作出具体规定。主要考虑审判团队模式不宜搞“一刀切”，需要中央顶层设计和地方探索相结合。 各试点法院实行什么样的审判团队模式，应当考虑法院受理案件数量、案件类型、人员数量、法官素质等多种因素。甲地的审判团队模式未必适合乙地，照搬照抄其他法院模式，容易导致“水土不服”。例如，《责任制意见》提出要探索法官随机组成合议庭审理案件，目前最高法院两个巡回法庭均按此模式运作，但这一做法在许多案件数量和人员数量较多的法院还面临较大难度。目前，许多试点法院探索“1+1+1”“1+2+2”“1+N”等不同审判团队模式办理案件，把审判团队作为办案、管理、担责、考核的基本单元，这样都属于先行先试的范畴。 审判团队模式的人员配置也与法院人员分类管理改革密切相关。审判团队模式改革一个重要出发点，就是要为法官配备适当的审判辅助人员，形成以法官为核心的审判团队，减轻法官的审判事务性工作负担。在审判辅助人员力量配置到位的前提下，按照1:1:1即1名法官、1名法官助理、1名书记员的模式来组建审判团队较为理想。 但是，目前许多试点法院审判辅助人员严重不足。解决这个问题比较复杂，通过加快推进审判辅助人员管理制度改革，能够从根本上解决审判辅助人员的来源、职责、保障、职业发展等一系列问题。但在法官助理、书记员目前难以完全到位的情况下，笔者认为，根据法院层级、案件数量、案件类型、人员素质等探索更为灵活高效的审判团队模式不失为一种解决进路。例如，对于基层法院来说，可以探索“一审一书”的审判团队模式审理速裁案件和部分简易程序案件，采取“一审一助一书”的审判团队模式审理比较复杂的简易程序案件和普通程序案件。对于中级法院来说，在审判辅助人员不足的情况下，可以考虑将法官助理、书记员配置到合议庭，采取“3+2+2”“3+3+1”的不同模式等。 此外，审判团队模式改革也涉及内设机构改革的问题。通过规范内设机构设置，适当整合机构，有利于减少管理层级，提高工作效能，服务审判工作。但是审判团队模式改革并不意味着简单撤并内设机构，扁平化管理不等于不要管理，对于编制人员数量较多的法院来说，按照立案、刑事、民事、行政、审判监督、执行等专业领域分设审判庭室仍然是符合审判管理需要和司法专业化要求的。特别是为进一步满足人民群众多元司法需求，解决好“立案难”“执行难”等问题，还需要设立诉讼服务中心、执行指挥中心、信息中心等机构。 因此，审判组织结构改革的关键在于取消院庭长的案件请示和审批制度，把每一个审判团队建设成为紧密协作、高效运行的办案单元和管理单元。同时，由于审判工作性质、特点不同于检察工作，法院司法责任制也不同于检察院司法责任制，因此，在内设机构改革问题上，有必要考虑法检两家差异性。 二、关于院庭长办案 本轮改革要求进入法官员额的院庭长都要在审判一线办理案件。这样做，一是有利于缓解基层法院“案多人少”矛盾，增强办案力量；二是有利于发挥院庭长作用，带动审判质量整体提升；三是有利于推进司法责任制的有效落实。 《责任制意见》对院庭长办案数量提出了原则性要求，主要考虑到院庭长办案要有数量的硬性要求，否则难以使院庭长办案常态化。当然从目前来看，院庭长办案数量也必须考虑中国国情，应当考虑其承担的审判管理监督事务和行政事务工作量，参照本院（本庭）法官人均办案数量合理确定。院庭长办案数量也应根据法院不同层级合理确定。越是高层级的法院，院庭长宏观指导和管理的任务更重，办案数量的要求也越低。为了让院庭长有更多时间和精力用于办案，可以探索司法行政事务的集中管理，进一步精简会议。 对于院庭长办案除了数量的要求外，笔者以为，更重要的是案件质量，院庭长应当主要审理重大、疑难、复杂、敏感案件和新类型案件，主动帮普通法官“挑担子”、啃“硬骨头”。考核院庭长办案，不能片面考核承办案件数量，还要考量案件“含金量”。为此，也需要调整分案机制，探索建立重大、疑难、复杂案件和新类型案件的发现机制，以便重大、疑难、复杂和新类型案件能够直接分到院庭长手上。院庭长通过对典型案件的审理，也有利于促进类型化纠纷解决机制的建设，推动裁判标准的统一。 三、关于放权与监督的关系 处理好放权与监督的关系，是司法责任制改革的一个核心问题。司法责任制改革要求遵循“让审理者裁判、由裁判者负责”的司法规律，改变传统的院庭长案件审批把关制度，去除审判权力运行机制的“行政化”现象。为此，《责任制意见》提出要改革裁判文书签署机制，院庭长不再审核签发其未参加审理案件的裁判文书；院庭长的审判管理和监督活动应当严格控制在职责和权限的范围内，并全程留痕；改革审判委员会制度，限缩审委会讨论案件范围；等等。目前，这些制度在试点法院得到了贯彻落实，但与此同时，许多院庭长不无担忧，真正放权以后审判质量如何保障，裁判尺度如何统一，“同案不同判”的问题如何解决，等等。 《责任制意见》在制定时也预见到了这样一些问题，因此，从整个文件的出发点来讲，坚持了放权与监督相统一的思路，设计了一些制度机制来处理放权与监督的关系，实现放权不放任。 第一，特定案件事中监督制度。《责任制意见》规定涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的案件，疑难、复杂且在社会上有重大影响的案件，与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的案件，有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的案件，院庭长有权要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果，决定将上述案件提交专业法官会议、审判委员会进行讨论。这样一方面大大限缩了院庭长事中监督的案件范围，防止大量案件继续走请示汇报审批的老路，有利于推进司法责任制的落实；另一方面，实现了在改革初期的平稳放权，使院庭长能够抓住关键重点，既保持了对审判工作的宏观管理能力，又保持了法院矫正个别性司法行为偏差的能力，从而保障裁判质量。 在当前司法体制和环境下，特别是改革初期司法人员能力素质还不能完全适应司法责任制要求的情况下，不能过度依赖于事后监督和追责，还需保持必要的事前、事中的裁判质量监督控制；当然，绝大多数案件的裁判权仍要放权于独任法官和合议庭，发挥他们在裁判中的主体作用，这样才能实现司法规律和中国国情的有机结合。 第二，职责清单制度。《责任制意见》明确了独任法官、合议庭承办法官、合议庭其他法官、审判长、法官助理、书记员等不同岗位人员的司法职责，建立了相对清晰的职责清单制度。我们认为，科学、规范、高效的审判权力运行机制，各类人员应当权责清晰、分工相对明确。清单制度的建立，一方面使监督追责有据；另一方面，也是审判团队中各类人员岗位工作的操作指引。 将审判流程和岗位职责标准化，其重要作用就是让不同岗位人员经过培训能够按照岗位职责和行为指引标准迅速进入角色、履行职责，改变“只有好师傅才带得出好徒弟”的传统模式。比如，广东省东莞市第二人民法院制定了《审判、执行案件辅助人员跟案工作指引》，详细规定了不同程序辅助人员收案、阅卷、财产保全、证据保全、排期、送达等不同流程的职责和具体操作，让审判辅助人员清清楚楚地知道在每个案件、每个环节应该做什么、应该达到什么要求。 第三，专业法官会议制度。司法责任制改革后，独任法官、合议庭审判更加独立了，但由此也带来裁判标准不统一、“类案不同判”的问题。《责任制意见》设计了专业法官会议制度。专业法官会议除了就案件法律适用问题为合议庭提供参考意见外，还有一个重要作用就是通过本庭或者跨业务庭法官共同交流研讨，解决类案裁判标准的问题。专业法官会议讨论成果具有指导意义的，可以提请审判委员会讨论发布参考性案例。但是实践中也要注意防止将大量案件提交专业法官会议，专业法官会议成为“二审委会”的现象。 第四，类案参考制度。除了最高法院发布的指导性案例外，试点法院可以建立类案参考制度。如海南法院在推进司法责任制改革时，以本省典型案例和精品案例为样本选定刑事、民事、行政、执行参考案例318个，基本涵盖全省近年审判实践中常见、多发、具有代表性的案件类型，减少了“同案不同判”的现象。北京知识产权法院探索构建和完善知识产权案例指导制度，鼓励当事人提交先例支持诉讼主张，要求法官在无充分理由支持时不得作出与先例相冲突的裁判。上海闵行区法院强化审判委员会提炼类案裁判功能，通过裁判思路描述、基本要点提炼、主要步骤表述等归纳类案裁判方法，促进了裁判标准统一。 第五，法官业绩考评制度。放权以后除了院庭长必要的监督管理以外，更重要的是促进法官自律自治。《责任制意见》在制定时综合考虑各方面因素最终没有写入审判瑕疵责任，但这不意味着裁判文书错字连篇、案件无故长期未结等不需要承担任何责任。因此，在建立违法审判责任追究制度的同时，也应当配套建立法官业绩考评制度，将审判瑕疵责任作为业绩评价的重要内容，将业绩评价作为法官任职、评先评优、晋职晋级和员额动态调整的重要依据，实现评价机制与员额退出机制、惩戒机制、激励机制的有效衔接。 总之，在推进司法责任制改革的过程中，应当同步配套推进相关机制的建设，用改革的办法解决改革过程中产生的问题，而不宜再回到“保姆式”审批把关的老路来保障裁判质量。 四、关于错案责任追究 对于错案责任的问题，《责任制意见》的相关解读文章作了大量说明，但是从笔者了解到的情况来看，仍然有许多同志对错案责任的规定不甚了解，不少法官对错案追责心存疑虑。这里有必要再作几点说明。 第一，如何理解错案责任。考虑到错案概念不是一个准确的法律概念，难以准确界定，《责任制意见》没有对错案和错案责任作出定义，而是使用了违法审判责任的概念。我们认为，错案是客观存在的，主要指案件在事实认定、法律适用、诉讼程序等方面存在错误，但是错案与错案责任应当分离。 换句话说，错案是追责启动的一个重要线索来源，通过认定错案倒查审判、检察、侦查各个环节、各个主体是否应当承担责任，但不等于有错案就应当追责。错案责任与违法审判责任有交叉，虽然有错案但是法官没有违法审判行为，没有故意或者重大过失，就不应被追究责任。相反，只要法官具备违法审判行为追责事由，即使裁判结果正确，也要追究其违法审判责任。 第二，如何认定错案责任。这里涉及两个问题，一是谁来认定错案？二是谁来认定法官的错案责任？《责任制意见》对此已经作出了明确的规定。 第一个问题，错案一般由院长、审判监督部门或者审判管理部门提出初步意见，由院长委托审判监督部门审查或者提请审判委员会进行讨论。人民法院的判决、裁定、决定是否错误，由人民法院最高审判组织审判委员会依法进行认定，是符合司法规律和要求的。 第二个问题，法官在错案中应否承担责任，根据改革精神，则交由法官惩戒委员会进行认定。法官惩戒委员会法官代表占有一定比例，同时吸纳了有关法律专业人士，原则上审议还要组织听证，并充分保障当事法官陈述、举证、辩解、申请复议、申诉等各项权利，提高了惩戒的公信度，也更有利于依法公正地认定法官司法责任。 第三，如何追究错案责任。法官惩戒委员会经过审议，应当根据当事法官违反审判职责的事实、情节和相关规定，对当事法官作出无责、免责或者给予惩戒的建议。根据惩戒委员会的惩戒建议，人民法院根据其所负责任不同情形，由组织人事部门按照干部管理权限和程序给予停职、延期晋升、退出员额或者免职、责令辞职、辞退等处理；应当给予纪律处分的，由纪检监察部门依法依规办理；涉嫌犯罪的，由纪检监察部门将违法线索移送有关司法机关依法处理。非经法定程序、非因法定事由，不得将法官调离、免职、辞退或者作出降级、撤职等处分。应当说，改革后，对错案责任的认定比改革前更严格更清晰，实现了依法保障法官履职和严格依法追责相统一，法官依法办案完全不必有顾虑。 |
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