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金融监管体制的核心是如何在不同监管主体之间分配监管权，其实质是监管权的配置问题，不仅包含横向层面的部门分配，也包含权力在中央和地方之间的纵向分割。既有的监管理论研究多关注的是市场与政府的关系以及横向层面的监管结构改革，而对金融监管权在中央与地方之间的纵向配置鲜有系统论述。近年来，随着我国金融改革的深化，数量众多的地方金融和非正规金融蓬勃发展，但也隐藏着较大的金融风险，需要引起监管重视。我国金融监管制度安排以中央集中监管为主，地方金融监管的缺位不仅制约了地方金融功能的有效发挥，也影响了整个金融市场的安全、效率与公平，金融监管权的纵向配置不仅是中央与地方关系所要面临的理论课题，也成为金融管理体制改革不得不面对的重大现实问题而在国家决策中有所反映。[1]鉴于此，有必要对金融监管权的纵向配置作出理论回应，分析金融监管分权的基础问题，并提出相应的权力配置和制度建构，为金融监管权的纵向分配提供一个规范的制度框架。 一、金融监管权纵向配置的理论逻辑 1.金融监管权纵向配置的内涵金融监管权是监管主体依法对金融机构和金融市场交易行为进行干预和控制的权力，是整个金融法研究的核心范畴，金融监管体制、金融监管法律关系均围绕金融监管权的产生、分配、运行、约束等问题而展开。广义的金融监管权是一个系统的概念，既包括一国（地区）中央银行或其它金融监管机构对金融体系的监督要素，也包括各金融机构的内部自律要素以及同业互律性组织的监管、社会中介组织、市场的竞争机制等市场约束要素。{1}狭义的金融监管权则排除了自律组织、各类中介组织的监管，特指政府对金融市场的干预。现代国家多数由立法授权政府行使金融监管权力，以期借用公权力修复市场失灵，维护金融体系的稳定。美国经济学家斯蒂格勒曾言，管制的实质即是国家强制权力的运用，{2}通过公权力的介入来维护市场秩序是金融监管存在的价值基础，也是金融监管权最基本的法律内涵。因此，本文从狭义角度界定金融监管权，即金融监管权是政府监管主体依法对金融机构和金融市场交易行为进行干预和控制的权力，属于国家权力的重要组成部分。进一步而言，金融监管权是政府基于微观经济监管职能而对市场主体行为行使的市场规制权，与宏观调控权、资产管理权一同构成政府管理金融的三种具体权力形态，属于政府履行经济管理职能的事权之一。 权力配置是权力系统中各个权力主体之间如何分配和如何行使权力的过程，包括权力系统的设置、权力机构的分工、职能的细化和权力主体相互关系的界定等，其核心是在多元的权力主体之间分配权力内容。主要表现为两个维度：其一，横向维度的功能性分配；其二，纵向维度的结构性分配。前者解决不同机构之间职能分工和权限范围的问题，后者解决不同层级权力主体之间的控制程度问题。金融监管权作为国家权力，其有效行使同样要遵循权力的分立与制衡原则予以结构性配置，包括横向配置和纵向配置两个层次。横向配置是在中央政府或联邦政府层面，金融监管权在中央银行、监管机构和财政等不同部门间的功能性分配；纵向配置则指金融监管权在中央与地方之间的结构性垂直分配。在一国之内，就结构的完整性而言，金融监管结构既包含了金融监管权的横向配置，也包括纵向配置，高效合理的金融监管结构应当是横向独立与纵向分权的内在结合。 金融监管权纵向配置是中央与地方关系在金融监管领域的映射，是国家基于制度环境约束对金融监管权力以及利益如何在中央与地方之间转移分配的过程，其实质是地方政府能否享有监管权以及在多大程度上享有金融监管权。因此，各个国家选择集权还是分权的监管制度，更多考虑政治结构、历史传统、政府能力、地域大小以及与金融市场发展程度的契合等，并不存在固定结构和最优的监管模式。相应地，世界上主要国家金融监管权的纵向配置主要形成了分权型双层模式与集权型单层模式两种类型。分权型双层监管模式主要在联邦制国家采用，如美国和加拿大，在联邦政府和州政府两个层次并列设置金融监管机构，联邦和州均拥有对金融机构的监管权，同时每一级政府拥有若干个监管机构共同完成监管任务。集权型单层监管模式为大多数单一制国家和部分联邦制国家所采用，由中央政府居于主导地位进行集中监管，地方政府通常只是中央监管的代理者和执行者，并不行使独立的监管权力或仅辅助中央政府承担部分监管职能。 2.金融监管权纵向配置的理论逻辑在当前讨论金融监管权划分的文献中，大体可归为四类：（1）从更为宽泛意义上的金融管理权入手，在理论层面分析中央与地方政府金融权力的划分问题及成因，认为应在中央与地方政府之间进行适当分权，如汤柳{3}、董世坤{4}等；（2）从金融监管的实践需求角度分析中央与地方金融监管权力的划分，提出中央与地方双层监管的制度设计，以加强地方政府的金融监管责任，解决现存的金融监管问题，如吴晓灵{5}、阎庆民{6}、周逢民{7}等；（3）从地方政府角度出发，呼吁完善地方金融办职能、促进地方金融发展，如刘光溪{8}、朱文生{9}等；（4）从欧盟“金融稳定的三元悖论”[2]提出我国如何在金融系统统一，但金融分权趋势不断加大的情况下，保持金融系统的稳定的问题，认为统一和稳定的金融系统是必然选择，因此，金融分权的趋势必须扭转。{10} 梳理既有的研究可见，多数文献从实用主义策略出发对金融监管权在中央与地方之间纵向配置进行研究，缺少从法学视角对监管权配置的理论逻辑进行全面审视，对金融监管权在中央与地方政府之间能否分权、应否分权以及两者间权力关系等基础性的问题鲜有深入系统的分析。金融监管权的纵向配置既重大又复杂，理论研究应跟随实践，但不应成为现实的附从，因此有必要首先讨论金融监管权纵向配置的理论逻辑问题。 |
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