|
随着《政府采购货物和服务招标投标管理办法（征求意见稿）》的发布，在过去一个多月的时间里业界掀起了一股“百家争鸣”的热潮，各方意见见仁见智，精彩纷呈。 目前，意见征集已经结束，笔者带着思考重看征求意见稿，希望一窥政策制定者对于改革招标投标工作的思路，从采购人的角度梳理出应该知道的20点变化，早着手、早准备。 征求意见稿第六条规定，同一招标项目中含有货物、服务不同采购对象的，以占项目资金比例最高的采购对象确定项目属性。这条规定的意义在于采购内容复杂的招标项目属性的确定有了依据，尤其是综合评分法中价格分值的确定有据可依。 征求意见稿第八条规定，采购人应当按照行政事业单位内部控制规范要求，规范本单位政府采购招标业务的内部控制，包括建立健全政府采购内部管理制度，归口管理政府采购活动，分设不相容岗位，规范内部审核和记录控制等。在这一条里，还明确了采购人和采购代理机构应当相互监督的关系。 在财政部部门规章中对于采购人内控规范提出明确要求应属首次，这与《2016年政府采购工作要点》中“强化政府采购领域内控管理，制订《关于政府采购领域加强内控管理的指导意见》”的精神是一致的，同时也为各采购单位依法加强内控建设、推进管采分离提供了政策依据。 征求意见稿第十一条对于采购需求增加了要求，需要注意的是，除对于采购标的的各项基本描述外，还明确了“采购标的执行的国家相关标准、行业标准、地方标准或者其他标准、规范”以及“需落实的政府采购政策”。这两项内容之前在业界是存在一定的争议，有人认为相关职责应该由评审专家来承担。笔者则认为，此项规定与政策制定者把评审专家作用前移的思路是一致的，将评审专家的职责定位于需求咨询和客观评审，减少其自由裁量权，有利于实现采购人权责一致。 征求意见稿的一大亮点是在预算之外提出了“最高限价”的概念--采购人根据价格测算情况，可以在采购预算额度内设定最高限价，但不得设定最低限价。笔者认为这个设计思路是好的，至少可以解决以下两个问题：1.提高采购金额精准度，避免供应商依据虚高的预算（原因你懂的）报虚高的价。2.反映预算执行周期中市场价格或者需求的变化。 需要指出的是，征求意见稿对“最高限价”的定位并不明确，笔者认为至少有以下几点疑惑可能会发生理解的歧义和执行的混乱： 1）最高限价可否作为采购方式选择之依据？我们知道，公开招标的限额标准是“采购金额达到120万元”，假设采购人“根据价格测算”，最高限价低于120万元，那么“采购金额”实际上也不到120万元，这个最高限价是否可作为选择采购方式之依据？ 2）科学的“价格测算”能否为防止低价恶意中标做出贡献？既然管理部门明确要求采购人进行价格测算，那么，对价格的科学测算应系区间，有最高价也有最低价。在公开预算的前提下，设置最高限价作用其实比较有限，办法中却明确规定不能设置最低限价。笔者认为大可不必对“最低限价”这么讳莫如深。即使目前政府采购行业像工程招投标一样进行价格精细化测算的条件还不成熟，但是按照政府采购行业结果导向的改革思路，应该可以让采购人在招标文件中提出最低价。退一步说，就算不能最低限价，也应该让采购人的价格测算在评标委员会认定“明显低于成本”中起到参考作用。从管理制度上来说，制定了最高限价而无最低限价的价格体系是不完善的，况且恶意低价中标一直是政府采购活动中的一个争议点，规则制定者不应回避这个问题。 征求意见稿第十三条对于资格预审以及邀请招标进行了规范，在现行管理办法中，邀请招标只有资格预审“华山一条路”，且操作规程也不明确。征求意见稿中除保留原有的发布资格预审公告征集供应商以外，还增加了供应商库抽取以及采购人书面推荐方式，邀请招标的可操作性大大增加了。 征求意见稿第十六条明确招标公告及资格预审公告期限为5个工作日，第十九条明确招标文件和资格预审文件应在公告发布之日起3日内开始并不得少于5个工作日。也就是说，公告发布及文件提供都是5工作日，而文件提供应在公告发布3日内开始。这些时间要求进一步规范了招标前期程序要求，防止有人利用“提供文件”这个漏洞向部分供应商提供不平等竞争的机会。 但是我们需要注意到的是，现行18号令中对于招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日的时间限制（20日）在征求意见稿里没有对应的规定，笔者认为这也是征求意见稿的一个缺失，应该加以补充。 较之于现行18号令，征求意见稿第十四条对招标公告内容增加了采购代理机构名称、地址和联系方式，采购项目简要规格描述或项目基本概况介绍，预算或最高限价，需要落实的政府采购政策，投标人的资格要求，公告期限，采购项目联系人姓名和电话7项要求。而第十五条对预审公告也提出了相关要求。这两条也反映了政策制定者进一步将政府采购信息的公开化透明化的思路。 较之于现行18号令，征求意见稿第二十一条对招标文件内容增加了政府采购政策要求及投标人须提供的证明材料，不予退还投标保证金的情形，采购项目预算或最高限价，采购资金的支付方式和时间，投标有效期，采购代理机构代理费用的收取标准和方式6条要求。 征求意见稿第二十二条明确原则上不得要求投标人在评标中提供样品，但是有两种特殊情形，一是仅有书面描述不能穷尽采购需求的要求，二是需要主观判断确认是否满足采购需求的要求，而且如果要求提供样品应当在招标文件中明确规定并支付费用或补偿。这一条也是一个“堵漏洞”的规定，针对的就是之前广受争议的通过样品评审来改变评标结果的案例，也与采购需求客观化、量化的要求是一致的。 征求意见稿第三十一条针对不同供应商提供同一品牌产品的情形作了界定，即同一合同项下以通过资格审查、符合性审查且报价最低的参加评标，报价相同的由采购人自主选择一家，其他投标无效。同时还规定非单一产品采购项目中，采购人须在招标文件标明核心产品。此项规定实际上是融入了2003年财政部办公厅就河北省财政厅反映同品牌同型号供应商投标问题而下发的《关于多家代理商代理一家制造商的产品参加投标如何计算供应商家数的复函》（财办库[2003]38号文）的相关精神，即政府采购的竞争是指符合采购人采购需求的不同品牌或者不同生产制造商之间的竞争，原则上同一品牌同一型号产品只能有一家投标人。 征求意见稿明确恶意串通行为的界定，即不同投标人有相同的文件编制人、委托代理人、项目管理成员、投标文件或报价，以及混装或同一保证金账户6项。对于采购人界定恶意串通很有帮助，但是笔者认为，从管理办法的角度上来说似乎仍有缺失：一是上述6项似乎并不能穷尽所有的恶意串通，应该参照《政府采购法实施条例》第七十四条增加一项“不同投标人为谋求特定供应商中标或者排斥其他供应商的其他串通行为”；二是行为界定之后的处理条款没有明确，因为恶意串通发现后必然涉及开标和评标程序上的条件转移，以及认定各类行为的责任主体，因此建议在正式稿中完善补充“谁来认定”和“认定以后怎么处理”的程序。 征求意见稿第四十条明确由采购人和投标人代表参加，且首次明确“评标专家不参加开标活动”，以往采购人在执行此项规定时往往让评标专家以“有关方面代表”身份参加开标，实际上评标专家对于开标过程既没有实际作用，也存在与投标人接触的廉政风险。 征求意见稿第四十五条明确了采购人或采购代理机构组织评标工作中的具体职责，概括来讲即核对身份、宣布纪律、公布名单、组织推选组长、保管手机、介绍政策、维护秩序、核对结果及其他事项9项，这项规定对于采购人在评标工作中的“可为”和“不可为”有很强的指导作用。需要指出的是，根据征求意见稿第四十四条，“对投标人的资格进行审查”也是采购人的职责，因此建议将开标结束后的资格审查也纳入至第四十五条。 征求意见稿中用第四十七条至第四十九条详尽阐述了评标委员会的各项规定，较之于现行18号令，需要采购人注意的有以下四点：一是重大项目的界定限额由300万元变为了1000万元；二是取消了招标文件征询过意见的专家不得参与评标的规定；三是技术复杂、专业性强的采购项目可经主管预算单位同意自行选定评标专家（与74号令一致）；四是救济条款--如评标委员会成员因故缺席，采购人既可依法补足（具体办法详见《政府采购评审专家管理办法（征求意见稿）》），或停止评标后重新组建评标委员会。 征求意见稿第五十二条，明确了货物项目价格分值占总分值比重不得低于40%（现行办法为30%-60%），服务项目不得低于20%（现行办法为10%-30%）。除分值比重调整外，此条规定还重申了评审因素细化和量化的要求（同《政府采购法实施条例》），明确了评标过程中不得去掉最高分和最低分。 征求意见稿第五十五条明确，评标委员会认为投标人的报价明显低于成本，有可能影响产品质量或者履约的，应当要求其说明合理性，否则可否决其投标。这也就是将防范恶意低价中标的职责明确交予了评标委员会，鉴于评审专家可能对市场调研尤其是价格情况不完全掌握，笔者认为也不妨探讨下：根据采购人科学的“价格测算”（征求意见稿第十二条），是否可以在得出最高限价的同时，提出最低限价的指导价？ 征求意见稿第五十九条明确了修改评标结果的4类特殊情形：一是分值汇总计算错误；二是分项评分超出评分标准范围；三是客观评审因素评分不一致；四是评分畸高畸低。此项规定维护了评审意见的权威性和严肃性，同时明确了采购人或采购代理机构复核评标报告的职责，需要指出的是，根据征求意见稿中向未中标人的信息公开内容，供应商也可对分值汇总计算错误提出质疑，并可依法要求重新评审，在程序上对采购人和评标委员会形成制约。 征求意见稿第六十三条、第六十四条调整了评标结束后各项时间要求：评标结束后2个工作日内评标报告送采购人（原5个工作日），采购人5个工作日内确定中标人，确定后2个工作日内发布中标公告（新增），中标公告期限1个工作日（新增）。综上，评标完成到公告期限结束（也就是供应商投诉质疑的起始时间）最长为10个工作日。 ●征求意见稿招标程序时间要求变化一览表 在征求意见稿中，政策制定者还特别注重对未中标人各项权益的保障，主要表现在两个方面：一是采购人须向未中标人发送招标结果通知书，告知其本人评审得分及排序（第六十四条），这也为本办法第五十九条供应商对“分值汇总计算错误提出质疑”提供了政策保障；二是采购人可以邀请未中标人参与验收，相关意见作为验收书的参考资料一并存档（第六十九条）。 在征求意见稿的最后部分，有两条看似并不重要的规定，实际上值得采购人特别关注：第七十八条、第七十九条分别明确了PPP项目和电子招标的管理办法由财政部另行制定。一是明确了PPP项目应按照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）及未来的招标投标管理办法来独立运作。二是《政府采购货物服务电子招标投标管理办法》可期，在财政部《2016年政府采购工作要点》中，“启动电子化采购相关制度建设工作”是今年工作重点。在政府采购加强信息化的大背景下，电子招标投标办法的出台必将深刻地影响未来的招标投标工作。（ 在征求意见稿的最后部分，有两条看似并不重要的规定，实际上值得采购人特别关注：第七十八条、第七十九条分别明确了PPP项目和电子招标的管理办法由财政部另行制定。一是明确了PPP项目应按照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）及未来的招标投标管理办法来独立运作。二是《政府采购货物服务电子招标投标管理办法》可期，在财政部《2016年政府采购工作要点》中，“启动电子化采购相关制度建设工作”是今年工作重点。在政府采购加强信息化的大背景下，电子招标投标办法的出台必将深刻地影响未来的招标投标工作。（作者：臧鹏） |
|
|
