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导读 1766年瑞典《信息自由法》是信息公开领域最著名的法律，但是，在《信息公开的世界经验》出版以前，从来没有对这部法律历史真实面貌的考察。在瑞典驻华使馆的帮助下，该书作者才获得了这部法律的原始文本。作者认为，这部法律实际上与信息公开的联系并不是那么密切，其生命周期也只有短短的6年。经作者授权，现将《信息公开的世界经验》书稿中的相关内容摘录发布。 1766年《出版自由法》的出现，与当时的政治形势密切相关。当时的瑞典当局，对思想和言论施以高压控制。人们被禁止制作和持有任何有关国家事务的书面资料，这里所说的书面资料，不仅限于正式出版物，甚至包括在纸面上手写的形式。民众一旦被查获持有这类资料，即便是朋友间的私人通信甚至纯粹的私人日记，都会被定罪[1]。显而易见，这种高压管制过于严苛，是不可能持久的。民众的反抗，以及健康的新兴政治力量的增强，必然要限制并改造这种过于严酷的管制权力。《出版自由法》的出台，成为政治形势发展的必然结果。 1766年《出版自由法》颁行于1766年12月2日，即时生效。这部法律的最主要推动者是Anders Chydenius（1729-1803），他在瑞典和芬兰享有较高声誉。这部法律仅施行了6年，于1772年被废止。显而易见，这反映了当时的新兴政治力量还不够强大。这部法律的被废止，标志着传统政治力量的反扑成功。直到1809年民主政府成立以后，《出版自由法》立即于1810年随之回归。1812年，瑞典重新制定了一部《出版自由法》，以取代1810年的《出版自由法》，并一直沿用到1949年[2]。是年，瑞典制定了全新的《出版自由法》，其修订幅度之大，以至于新的法律不能被称为是对1812年《出版自由法》的修订。 1766年《出版自由法》的名称虽然早已约定俗成并广为人知，但是，这部法案更准确的标题应当是《关于写作自由和出版自由的御制法案》（His Majesty’s Gracious Ordinance Relating to Freedom of Writing and of the Press）[3]，其中要区别在于，该法案主要规范的内容是写作自由和出版自由，其中，写作是出版的前提，其在标题中的位置也列在出版之前。《出版自由法》这一名称，不仅与历史原貌不符，也不能准确全面地反映这部法案的内容。当然，在一般性指称该法案时，继续沿用已经广为人知的1766《出版自由法》这一名称，也无大碍。 1766年《出版自由法》由导言和15个条文组成。导言中，对写作自由和出版自由的价值和意义做了阐述，提出自由地写作和出版不仅有利于知识的传播和科技的进步，也有利于政府治理体系的优化，还有利于提升国民道德和改善法治秩序。当然，导言最核心的内容是明确废除事先审查的权力及相应的机构，由作者和出版人对出版物自负其责。 第1条至第3条是禁止写作和出版的范围。其中，第1条禁止违反教义内容的写作和出版，值得注意的是，在作出禁止性规定的同时，这一条也特别指出，写作和出版的内容是否违反教义，应当依据法律的明确规定作出判断，而不能随意裁量。第2条对瑞典王权政体及基本政治架构做了明文描述——这种描述实际上是对王权的限制，在此基础上，禁止任何质疑、攻击该王权体制的写作和出版。第3条禁止的是有损议会等国家机构、王室顾问等重要官员的尊严的写作和出版，以及针对一般官员和普通民众的人身攻击的写作和出版。 第4条是写作和出版管理的程序规定。主要包括三方面的内容。一是署名规则，出版人应当将作者的名字署在首页，允许匿名出版，但是出版人应当保存作者的确认书。此外，出版人、印刷地、出版日期等都应当明文列示。如果出版人拒绝透露作者信息的，由出版人对出版物负责。二是存档义务。瑞典境内的所有出版物，都应当送国家档案馆等3个机构以及当时仅有的3所大学各1本样书。三是追诉条款。违反写作和出版禁令的行为，应当受到追诉。政府相关部门是追诉的主体，同时允许民众自诉。被认定为违反禁令的出版物，应当全部销毁。法官认为有需要时，可以预先扣留相关出版物。同时，对于恶意控告的，也要追究法律责任。 第5条至第12条是对允许写作和出版的重点内容的列示。第5条首先强调，除第1条至第3条禁止的外，其他内容都可以写作和出版。同时，列举了两类允许出版的内容，一是国家法令以及对国家法令的评论，二是外交事务和外国事务的评论。第6条规定，法院以及其他公权主体，审理民事、刑事及宗教案件的程序中所产生的任何文档都允许刊印。但是，和解结案的刑事案件中当事人不同意出版相关信息的，以及涉及上帝和国王的案件，不得擅自出版有关信息。第7条规定，法官审理案件时的投票情况，允许出版。第8条规定，政务院成员的投票情况，除涉密事项外，也允许出版。第9条规定，案件当事人有权写作和出版其对案件事实的说明以及对案件的评论，都允许出版。第10条规定，官员的报告、建议等，也允许出版。正是在这一条中，附带规定，“在这一权利的范围内，应当允许当事人查阅相关的档案，以复印相关文档或者请公权主体确认相关文档的真实性”[4]。这是1766年《出版自由法》有关信息公开仅有的规定。第11条规定，国会的各类报告可以出版，涉密的除外；国会各委员会的投票情况也可以出版。第12条规定，政府过往历史上的发生的事件，以及对这些事件的政治评论，都允许写作和出版。这部法案用8个条文对允许写作和出版的重点内容加以列示，充分表明这部法案实施基础还很薄弱。 第13条和第14条的基本内容是再次重申写作和出版的自由。第13条从正面重申，除本法明文禁止的和明确允许的外，只要没有其他法律明文禁止，都可以写作和出版。第14条从反面重申，任何人不得超出本法的范围，限制写作和出版的自由。 第15条是关于罚金缴纳的规定。 本书不厌其烦地对1766年《出版自由法》的条文逐一阐述，一方面是由于这部法律的历史地位十分重要，值得全面予以介绍，另一方面的考虑在于，在全面介绍的基础上才能客观地呈现其有关信息公开内容的真实状况。通过这种全面阐述，我们对1766年《出版自由法》及其中的信息公开，可以归结出以下几方面的认识。 第一，1766年《出版自由法》的主旨是确立写作和出版的自由。纵观整个法律文本，总共15个条文中，3个条文是禁止的内容，8个条文是明文列示可以写作和出版的内容，2个条文是申明写作和出版自由不得受非法侵犯。其中没有一个单独的条文涉及信息公开，而只是在第10条规定允许出版政府有关决定命令时附带提及，允许公众查阅政府档案资料。从条文分布可以很明显地看出，写作和出版的权利边界，是这部法律的核心内容，信息公开，是附属性的、微不足道的内容。当然，这并不等同于这部法律的意义不重大。实际上，相比较于单纯的信息公开，写作和出版自由对公权力的限制力度更大，约束更强。如果从权力限制的角度来看，“出版自由法”的价值甚至要高于“信息自由法”。因此，对1766年《关于写作自由和出版自由的御制法案》的正本清源，丝毫没有减损这部法律的进步意义和历史地位。 第二，1766年《出版自由法》附带性地确立的信息公开，其基本框架可作如下理解。一是公开的内容是政府档案，由于该法并没有对“档案”这一概念进行明确定义，我们难以确切地知道“档案”在时间上和内容上的边界。但是，相比较于“信息”，“档案”的范畴明显要狭窄的多。二是公开的目的是为了写作和出版，而不是为了专门保障知情权。据此而言，公开的范围应当与允许写作和出版的范围、特别是该法相关条文明确列示的写作和出版内容相一致，而这一范围是较为有限的。三是公开的具体程序缺失，期限、责任主体、办理方式等付之阙如。四是不公开的责任，是对当事人损失的赔偿，而不是责令公开或者其他。这是尤为独特的一点。五是公开与不公开的判断标准，同样处于几乎空白状态。据此而言，1766年《出版自由法》确立的信息公开，难以构成一个制度框架，还仅仅是一种理念或者宣示。 第三，1766年《出版自由法》对信息公开的宣示，有其历史积极意义，但不宜过度拔高。本书认为，1766年《出版自由法》最大的历史意义在于，它是第一部明文规定公众有权获取政府档案的议会法律，这种观念启蒙和宣示性效果，不亚于陈胜吴广“王侯将相宁有种乎”的呼喊，确实有着非同凡响的意义和作用。但是，推而论之，其意义也仅限于启蒙和宣示，既不能指望这种简单的宣示能够确认和保障知情权利，也不能将这种附带提及的只言片语认定为专门的“信息公开法”，正如我们不能因为在汉代皇帝的诏书中出现过扶老助孤的内容[5]，就认为汉代已经构建起养老保障制度体系。这一点，由于人们在1766年《出版自由法》历史地位问题上已经形成的根深蒂固的片面印象，或许很难被普遍认同。但实际上，瑞典人自己对这一点反倒有着更为清醒的认识，明确提出世界上首部信息公开法是美国1966年《信息自由法》，认为它才是信息公开制度真正确立的胜利标志[6]。 参考文献： [1] Juha Manninen: Anders Chydenius and the Origins of World’s First Freedom of Information Act, cited from The World’s First Freedom of Information Act, Art-Print Ltd, Kokkola 2006. [2] David Banisar: Freedom of Information Around the World 2006: A Global Survey of Access to Government Information Laws. P141. [3] His Majesty’s Gracious Ordinance Relating to Freedom of Writing and of the Press，Translated by Peter Hogg, cited from The World’s First Freedom of Information Act, Art-Print Ltd, Kokkola 2006. [4]§10 of His Majesty’s Gracious Ordinance Relating to Freedom of Writing and of the Press, Translated by Peter Hogg. [5]《汉书—孝文纪》 [6] Juha Manninen: Anders Chydenius and the Origins of World’s First Freedom of Information Act, cited from The World’s First Freedom of Information Act, Art-Print Ltd, Kokkola 2006.  推 荐 阅 读 1、半年申请信息公开3000余件 代表建议规制行政诉讼滥诉 2、《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》的理解与适用 3、2015年江苏高院政府信息公开案件司法观点集成 4、新华网评：中央如此部署全面政务公开，深意何在？ 5、信息公开牵涉了法制办多少精力 6、申请信息公开是个技术活儿 7、中办国办联合发文：修订《政府信息公开条例》 8、房产登记资料属于不予公开范围？ 注：公众号设置了1.“法律规定”栏目。下有“公开条例”、“各地规定”、“国办文件”等子栏目；2.“案例解释”栏目。下有“司法解释”、“热点案例”、“答疑解惑”等子栏目。3.“互动参与”栏目。下有“研究专栏”、“申音复言”等子栏目。
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