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2016年的1月，北京依然感受着冬天的寒冷尾巴。 刚刚结束地方挂职的国家发改委政策法规司副司长张治峰来到了北四环外的清华大学蒙民伟科技大楼，来这里拜访王守清教授。 王守清是清华大学建设管理系暨清华大学国际工程项目管理研究院教授，著名的PPP学者，也是发改委2014年第一次启动特许经营法的专家组成员之一。 在清华大学中，张治峰开门见山的直接问王守清,特许经营法征求意见稿出来这么长时间从学术的角度，认为有什么问题。当时的王守清给张治峰罗列了很多问题，在王守清看来都是很重要的。 这一步也许在整个特许经营法的过程中微不足道，但是这是停滞了一年半的特许经营法重新启动的开始。 2016年3月30日下午，发改委召开了基础设施和公用事业特许经营立法工作专家小组第一次会议。 在这次会议中，将特许经营法多面临的问题全部罗列、梳理，几大块问题，比如属性的问题，流程的问题，包括主管的问题，包括法律协调的问题，就所有这些问题基本上都梳理了。 在此前一天，国务院关于落实《政府工作报告》重点工作部门分工的意见完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。（发展改革委、财政部等按职责分工负责）。 争论并没有结果，众多参与者希望的PPP顶层设计也还没有定论。这场主导权的争夺将会持续下去。 据笔者了解到，现在地方政府中，PPP除去陕西、深圳等有限的几个地方归发改委主导，大部分都是归口到了当地的财政部门。 特许经营法重启 2016年年初，而此时的张治峰刚刚结束在外地的挂职不久，回到发改委的政策法规司，分管特许经营立法工作。 在3月28日的一次论坛中，张治峰表示，经国务院同意，国家发展改革委牵头成立了11个国务院部委参加的立法工作领导小组，财政部、国务院法制办为副组长单位，国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、国资委、人民银行、银监会等8个成员单位参加，并于前不久召开了领导小组会议。 2016年3月11日上午，国家发改委副主任副组长林念修副主任主持召开基础设施和公用事业特许经营立法工作领导小组第一次会议，通报立法工作进展， 审议立法工作方案，部署加快推进特许经营立法进程有关工作。财政部、国务院法制办、住房城乡建设部、国土资源部、水利部、国资委等11个领导小组成员单位 负责同志、办公室成员和联络员参加会议。 这也就意味着，2014年下半年停止的特许经营法立法工作又将重启。
据笔者了解，在这次立法中，发改委将许多问题具体化，并且进行分工研究。比如特许经营使用的领域以及适用条件，调整范围，并且将继续梳理正面清单。并且还有对现在行的土地政策进行讨论，以让其与特许经营项目需求相适应。并且还对特许经营项目政企双方主体范围进行研究。 比上次更重要的是这次对特许经营项目的股权交易以及市场退出机制、项目融资资产证券化以及金融机构介入都进行了研究。 发改委表示，这次特许经营法，争取在9月底前形成送审稿，按照立法程序上报国务院。 这次启动距离上次停滞，已经接近一年半时间过去了。 2013年10月，全国人大就特许经营法正式列入立法计划，之后国务院法制办，然后国务院法制办就把这个事就交给了发改委，发改委就交给了政策法规司，2014年2月正式启动。 当时主管这项工作的是现任发改委政策法规司司长李亢，时任政策法规司副司长。当时为特许经营法立法组成了一个专家组，分别是当时政策法规司的一名处长李茂年，王守清等几人。 国务院法制办是希望发改委在2014年底就交初稿， 在初稿出来的时候很快，在2014年2月启动，3月底初稿就已经出来，当时的初稿参考了北京市的特许经营条例、建设部的一些规章制度、上海的一些特许经营办法等。 发改委为此专门去深圳、上海先后进行了调研工作。并且在发改委内部系统征求意见至少两轮，所有职能部门都走过，就是发改委内部各个司局发改委内部全部征求过意见。有时候甚至因为特许经营法上的一个词争论一个小时。 这样持续到五月份发布了对外公开的第一稿。也就是特许经营法征求意见稿。在当时许多人以为财政部会有很多、甚至很大的意见，但是出乎所有人的意料之外，当时财政部没有什么意见，提了几条比较官面的意见。 笔者从知情人士获悉，的确对于特许经营法，财政部并没有提出很多的意见，在财政部看来，特许经营法与PPP法，并不是一回事，不可能划等号。 到了2014年的9月，风云突变，李茂年的离开，特许经营法的立法工作突然停了下来。乃至后来出台了特许经营管理办法， 也就是国务院转发六部委的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。在一位参与了特许经营法的专家看来，管理办法就是特许经营法的简化版与缩编版。 相比特许经营法征求意见稿，特许经营管理办法删掉了两样内容，一个是跟过去的现有的法律有冲突的地方给删掉了，第二个是不同部委（因为有六个部委）之间有不同观点的地方删掉了，也就是六个部委没有共识的条文给删掉了，比如原来特许经营法说明，发改委主导，其他部委协同，这个删掉了。 同时，国外机构在中国推动PPP的脚步却没有停止，亚洲开发银行委托大岳咨询总经理金永祥在这段空白期，研究特许经营立法的问题。金永祥介绍，在这段时间，金永祥他们研究了 PPP在各个行业的成败得失，认为做的比较好的是污水处理行业，市场竞争充分，做的最不好的是公共交通行业，运作的不规范，造成了大量的问题。 “还研究了特许经营法与现在的法律冲突问题，价格问题，土地问题。”金永祥告诉记者。 特许经营法的偃旗息鼓，以及后来财政部推动的政府与社会资本合作法的开展，导致了PPP归谁主导的问题越来越大，在南方某经济大省，该省即将成立的PPP中心，当地发改部门和财政部门都希望将其落在自己部门。 部门之争 也许楼继伟在提出推动PPP的时候，也没有想到两个部委的焦灼状态。。 在2013年年底的从财政工作会议中，楼继伟单独开了一个PPP的专场后。财政部推动PPP的进程就已经加快。 2014年财政部已经成立了政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，由一位副部长担任组长，办公室设在财政部金融司。并且在金融司成立了金融五处，也就是PPP处。 同时在财政部的中国清洁发展机制基金管理中心加挂政府与社会资本合作中心的牌子，为财政部金融司推动PPP提供智力支持。 在2014年下半年，财政部、发改委骤然加速，加快了对于PPP的政策法规的出台进度。 2014年12月4日，财政部发布了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（下称《通知》）和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》。《通知》公布了财政部第一批30个PPP示范项目，《操作指南》从项目识别、准备、采购、执行、移交等方面规范了操作流程。 就在同一天，国家发改委在官网也公布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》以及《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）》，并要求各地发改委2015年1月起按月报送PPP项目，建立发改委的PPP项目库。 2015年1月20日，国家发改委公布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》公开征求意见的公告。同一天，财政部也公布了《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》，并发布《PPP项目合同指南》。 2015年年底，财政部的《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》（下称征求意见稿）征求意见结束。与发改委原来的特许经营法相同，首先就是财政部门牵头主导PPP工作，外界据此认为，财政部赢得PPP主导权。 在2016年的年初，发改委支持下，清华大学、香港城市大学和欧洲经委会签署UNECE PPP中国中心的共建合作协议，三方将利用PPP中国中心这一综合性、全球化的合作平台，携手推动PPP的多维度研究，同时促进PPP模式在中国的应用。 国家发展改革委宏观院投资体制政策研究室主任吴亚平解释称，PPP实施方案涉及经济、产业、技术、财政、金融和项目管理等多个专业，是项目各项工作的指南和依据，而作为投资主管部门的发展改革部门已经建立了一套完善的政府投资项目决策审批机制，包括机构和人员配置。如果财政部门再建一套PPP项目决策审批机制，资源重复配置的浪费问题不可避免。 业内人士判断，从开始的财政部推广PPP，发改委推动特许经营，到现在来看，都只是名字上的不同了，在内容和看法上越来越趋近。 但是PPP与特许经营是一回事吗？ PPP等于特许经营？ 中国财政科学研究院院长刘尚希认为作为治理方式和资源配置方式，政府特许经营与PPP模式存在理念上的本质不同。特许经营可分为政府特许经营（基础设施/公用事业特许经营）与商业特许经营。商业特许经营在我国起步较早且发展相对成熟，相关法律主体之间基于平等的法律主体地位和民商事合同而协同合作。政府特许经营起步较晚，且主要是指公共基础设施和公用事业领域的特许经营。 “政府特许经营是政府管理中重要的工具。政府特许经营通过行政授权，允许社会资本进入公共基础设施和公用事业领域。政府痛过行政合同特许社会资本经营，侧重政府管理，与传统计划经济的“正面清单”思维相吻合。”刘尚希认为。 发改委在2014年进行特许经营法的时候，采取的就是正面清单的模式。当时发改委在特许经营法征求意见稿中列出了很长的正面清单，这份正面清单提到，特许经营适用的行业包含煤炭、石油、天然气、电力、新能源、铁路、公路、水运、电信、通信、网络、信息、农田、水利、水域流域、生态环境治理、土地整治、矿山修复、供水供气供热、垃圾处理、电动汽车充电桩、城市园林、公用事业和工业园区等。 在张治峰看来，特许经营立法的目的，是为社会资本以协议方式参与基础设施和公用事业开发、建设、运营提供法律保障，充分发挥其融资、创新、技术和管理优势，改进公共产品或公共服务的质量效率。 特许经营之“特”： 从主体上看，在于作为协议一方当事人的政府，不仅要履行协议约定义务，还要履行法定职责；从对象上看，在于其客体并非一般商品，而是公共产品或公共服务， 在项目确定、回报机制、绩效监管等方面都需要特殊考量和制度设计；从内容上看，在于不仅要对当事人之间权利义务进行清晰划分，更要强调政企双方之间长期持 续的合作安排。特许经营之“许”， 就是同意或允诺，其特别之处在于选择社会资本合作方不能完全遵从意思自治和合同自由原则，而要通过招标等竞争方式，确保公正性和透明度。尽管如此，上述种 种特殊性并没有改变特许经营属于一种契约安排的本质属性，不意味着延续政府主导的思维定势，也不意味着重新划定特定领域以许可社会资本进入，更不意味着新 增设一道许可程序。
一位财税人士认为，发改委负责的 是规划、价格、审批。审批是项目的前段，价格是一个规则的制定，一个只是项目前端的问题，一个是规则问题，并不能贯穿于整个PPP项目的本身。特别是发改委这么多年投资，应该拥有很多投资项目的数据，特别是是审批项目的数据。但是却一直没有，不然的话，现在的物有所值指引可以依据这些数据做的更好。 但是财政部、发改委对PPP工作的“推动”，并没有停止。 在2016年的3月30日，发改委网站表示，国家发展改革委组织召开基础设施和公用事业特许经营立法工作领导小组第一次会议，部署加快推进特许经营立法。 就在当天稍微晚些，财政部网站中表示，加快推进PPP立法，做好与特许经营条例立法的衔接，明确政府和社会资本的权责利分配，保障社会资本合法 权益，创造良好的法律环境。 上述的财税人士则表达了不同的看法，他向记者表示，现在发改委从开始认为PPP就是特许经营，到现在人士到PPP是特许经营的重要模式。其实发改委做特许经营，财政部做PPP就是了，现在提出市场在资源配置中起到决定性的作用。特许经营并不适合。 “财政共有四块业务，预算、税政、会计、资产。现在财政部部长楼继伟重视预算和税政，本身会计管理已经很强。对于资产管理这一块一直都是财政的弱项。但是在政府资产或者说公有资产中，其实是PPP最能显示作用的。 在2016年预算报告中，楼继伟也将PPP作为2015年积极财政政策的重要一环来体现，2015年，大力推动广政府与社会资本合作模式，通过特许经营、投资补助、运营补贴等方式，拉动民间资本进入公共服务领域。 从楼继伟 的讲话中似乎可以看出特许经营是PPP的一种重要模式，但是不是PPP的全部。 这部PPP的连续剧如同一位业内人士的猜测一样，或许到了最后，上帝的归上帝，撒旦的归撒旦，PPP归了财政部，特许经营入了发改委。 |
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