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论行政强制执行中的催告程序

2016-05-25  涓涓细流d...



论行政强制执行中的催告程序

 

作者|梁玥(苏州大学)

原载|《河南省政法管理干部学院学报》2010年第4期

 

【摘要】《中华人民共和国行政强制法(草案)》首次在我国行政法中确立了催告程序,这标志着我国行政程序法治的发展又提高到一个新水平。鉴于目前理论界尚欠缺对行政强制执行催告程序的系统研究,本文系统探讨了行政强制执行催告程序的内涵、价值、构成等理论问题,并提出了在行政法中进一步完善催告程序的几点立法建议。

【关键词】行政强制执行;催告;行政程序

 

 

  《中华人民共和国行政强制法(草案)》已通过全国人大常委会第三次审议,并于2009年8月至9月向社会公开征集意见,该草案第三十五条规定:“行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出,并载明下列事项:(一)当事人履行义务的期限;(二)强制执行方式;(三)涉及金钱给付的,应当有明确的金额和给付方式;(四)当事人依法享有的权利。经催告,当事人履行行政决定的,不再实施强制执行。”从而在我国行政法中第一次确立了催告程序。然而,催告程序的内涵、价值、构成等问题理论界还没有进行系统研究,正是基于这样的考虑,本文拟对这一问题进行系统探讨。

 

  一、行政强制执行催告程序的界定

 

  行政强制执行催告程序是指当行政相对人不履行行政决定时,行政主体在实施行政强制执行之前以法律形式向行政相对人发出通知,督促其自觉履行行政决定,并催告如在一定期限内仍不履行行政决定,将对其采取的强制执行的具体行政行为。具体而言,行政强制执行催告程序包含着以下三层意思:首先,启动行政强制执行催告程序的前提是行政相对人不履行某项行政决定。只有当行政相对人拒不履行某项行政决定时,行政主体才有行政强制执行的必要,才能对行政相对人进行催告。若行政主体作出行政决定之后行政相对人自动履行了行政决定,就没有必要也不可能启动行政强制催告程序了。其次,行政强制执行催告必须由行政主体作出。行政强制执行催告是行政强制执行程序的一个组成部分,应当由行使行政强制执行权的行政主体或者有权申请人民法院强制执行的行政主体作出催告。再次,行政强制执行催告既是一种行政行为又是一种行政程序。说它是一种行政行为是因为行政强制执行催告是由行政主体所作出的具有行政法上效果的行为{1},一旦行政相对人经催告仍不履行行政义务,行政主体就将对其强制执行。说它是一种行政程序是因为行政强制执行催告是行政强制执行中的必要方法和步骤[1]。笔者认为,行政强制执行催告程序应当从以下四个方面来进行界定。

 

  第一,催告程序是行政强制执行的辅助程序。行政强制执行程序作为一个整体是由催告、作出行政强制执行决定、执行行政强制、申请人民法院强制执行等若干具体环节所组成的,催告程序就是行政强制执行程序中的一个必要环节。但是与作出行政强制执行决定、执行行政强制等环节不同,催告程序并不是行政强制执行行为的直接构成环节,不是行政强制执行程序的主要程序,而是一个对行政强制执行程序起辅助作用的程序。作为一个辅助程序,长期以来我国的行政强制有关法律制度中并没有规定催告。之所以在《中华人民共和国行政强制法(草案)》中规定催告程序,是与我国行政法治的发展、民主参与精神的深化有关的,它标志着我国的行政法治在不断完善。催告程序对行政相对人合法权利的保护具有积极意义,但是它对行政强制执行的完成却并非必不可少。事实上,催告程序本身并没有独立存在的必要,它必须依附于行政强制执行程序才能发挥作用。在行政强制法中规定催告程序并不是说催告已成为行政强制执行的中心内容,我们必须认清催告程序作为辅助程序的价值和地位,不能因为催告程序的设立而冲淡了行政强制执行的其他程序环节。

 

  第二,催告程序是行政强制执行的启动程序。行政强制执行作为一个大的程序机制,是由若干个程序环节所构成的。根据程序原理,各个程序环节有先后之分,哪个程序环节在前、哪个程序环节在后必须按次序进行,一旦次序发生错误,整个大的程序将出现混乱、无法进行。正因为如此,确定催告程序在行政强制执行程序各环节中处于什么样的次序就非常重要。显然,催告程序既不是行政强制执行程序的中间环节,也不是最终环节,它是行政强制执行程序的首要程序,是启动整个行政强制执行程序的不可或缺的程序。催告程序作为行政强制执行程序的启动程序在《中华人民共和国行政强制法(草案)》中得到了明确体现,草案第三十五条和第五十三条规定,“行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务”,“行政机关申请人民法院强制执行前,应当催告当事人履行义务”。“应当”一词明确表明,行政强制执行必须首先对行政相对人进行催告。经过催告,行政相对人逾期仍然拒不履行行政决定的,有行政强制执行权的行政主体可以作出行政强制执行决定,无行政强制执行权的行政主体可以向人民法院申请强制执行。

 

  第三,催告程序是有独立程序价值的程序。从行政强制执行程序这一整体角度来看,催告程序是行政强制执行中的一个环节,是行政强制执行的辅助程序.但从催告程序本身这一角度来看它事实上具有独立的程序价值。因为催告程序本身是具有法律效力的,它是行政强制执行中不可免除的程序。催告程序的法律效力主要体现在两个方面:一方面,经催告,如果行政相对人在催告所规定的合理期限内自动履行了行政主体依法作出的行政决定,就不再对其实施强制执行。可见,催告程序为行政相对人提供了一个自我纠错的合理期限,行政相对人多了一次主动改正的机会。另一方面,实施行政强制执行过程中如果行政主体没有对行政相对人进行催告,就构成了程序违法。催告虽然并不直接进行行政强制执行,也不具体影响行政强制执行的标的、方式等内容,但是一旦行政主体在催告程序上出现错误,就会引起行政强制执行程序上的错误,造成整个行政强制执行违法[2]。

 

  第四,催告程序是行政行为介入的程序。行政行为在一般情况下是行政主体单方面意志的体现,它具有单方面性,催告程序则改变了行政行为单方面性的本质,行政相对人介入到催告这一行政行为当中,表达自己的意志。根据《中华人民共和国行政强制法(草案)》的规定,行政相对人在收到催告通知之后,可以根据催告的内容决定自己所要采取的行动,其既可以在催告规定的合理期限内自动履行行政决定,也可以决定不履行行政决定等待行政主体采取下一步的行动,还可以向行政主体进行陈述和申辩,说明其不履行行政决定的理由。此外,一些行政法治发达的国家和地区还规定行政相对人可以就催告内容提起行政诉讼,譬如在日本行政相对人就可以对告诫和以代执行令书实施的通知提起撤销诉讼,但不能因此而主张原行政行为的违法性{2}。行政相对人通过上述方式介入催告程序,表达自己的意志,使得催告程序能够对行政相对人权利进行更好的保护,并体现出行政主体与行政相对人双方的复合意志。

 

  二、行政强制执行催告程序的价值

 

  《中华人民共和国行政强制法(草案)》第一条规定:“为了规范行政强制的设定和实施,保障和监督行政机关依法履行职责,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据宪法,制定本法。”可见我国制定行政强制法的初衷在于规范行政主体的行政强制行为,保护行政相对人的合法权益。为此,行政强制法草案规定了诸种规制行政主体行政强制行为的手段,催告程序就是控制行政强制行为的一种具体手段。从控制行政权的意义上讲,行政强制执行催告程序至少具有以下四点价值。

 

  其一,催告程序具有行政行为说明理由的价值。现代行政法的发展要求行政主体在作出行政行为尤其是行政裁量行为时应当事先向行政相对人说明作出该行政行为的具体理由,行政相对人有知晓行政行为理由并进行陈述和申辩的权利。为此行政法治发达的国家和地区纷纷在其行政程序规则中规定行政主体作出行政行为前有说明理由的义务,例如《德国行政程序法》第39条第1款就规定:“书面或由书面证实的行政行为须以书面说明理由。其中须说明行政机关在作出决定时所考虑的重要事实和法律理由。属裁量决定,应说明行政机关行使其裁量权时依据的出发点。”{3}行政强制执行作为一种对行政相对人权利产生直接重要影响的行政行为必须向行政相对人明确说明理由。催告程序在行政主体采取行政强制执行手段之前事先向行政相对人催告了其应当履行的行政决定和不履行行政决定将被采取的强制执行方式,而且催告以书面形式正式通知,这些都在客观上起到了为将来可能采取的行政强制执行行为提前说明理由的作用。

 

  其二,催告程序具有行政行为公开化的价值。行政行为公开是现代行政法的一项重要内容,正如美国司法部长克拉克在《信息自由法》说明书中所言:“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府,人民必须能够详细地知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能伤害民主。公众不了解情况,则所谓自治、所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理,我们怎么能够管理自己呢?在当前群众时代的社会中,当政府在很多方面影响每个人的时候,保障人民了解政府活动的权利,比任何其他时代更为重要。”{4}行政公开根据对象的不同可分为对公众的行政公开和对行政相对人的行政公开,对公众公开应当首先向行政相对人及利害关系人公开有关信息。行政强制执行催告程序即属于后一种行政公开的范畴,它将行政强制执行的前提、依据、可能采取的方式和结果事先告知行政相对人,让行政相对人在行政强制执行决定作出之前就知悉行政主体可能做出的决定。这改变了过去行政相对人在行政主体作出行政决定之前对可能发生的行政法后果毫不知情的情况,让行政相对人可以预测到行政主体即将做出的行为,使得行政强制执行具有了可预测性。这种可预测性事实上就是一种行政公开。

 

  其三,催告程序具有行政行为自我证明的价值。所谓行政行为自我证明是指行政主体自身主动向行政相对人解释、证明自己所作出行政行为的行政合法性和行政合理性。行政行为的证明有多种方式,但大多是由其他主体对行政行为进行证明。当行政相对人向上级行政机关提起行政复议时,是由上级行政机关对原行政主体的行政行为进行证明;当行政相对人向人民法院提起行政诉讼时,是由人民法院对行政主体的行政行为进行司法上的证明。行政行为自我证明是赋予行政主体行政权而附加给行政主体的应有义务:“在行政法中,我们知道,在没有任何通知或者某种形式的听证会的情况下,任何机构都不能限制你的自由或者你对自己财产的使用。”{5}这其实就是对行政行为自我证明的一种要求。在催告程序中,行政主体要向拒不履行行政决定的行政相对人发出催告,事先必然考虑行政相对人不履行行政决定的原因、在催告程序过程中也要听取行政相对人的意见并进行解释,故不可避免地行政主体要考虑自身行为是否符合行政法的规定、是否具有行政合理性,从而对其行政行为进行自我证明。

 

  其四,催告程序具有行政行为连续化的价值。行政主体实施行政强制执行的一个大的前提是行政主体已经就某一具体行政事态作出了一项具有法律效力的行政行为,但行政相对人拒不履行根据该行政行为确定的行政义务或者违反了该行政行为确定的不作为义务,于是行政主体只能通过行政强制执行的方式来达到行政目的。在这里有两个互有因果关系但又各自独立的行政行为,即行政主体作出的原行政决定和由此衍生出的行政强制执行行为。这两个独立的行政行为需要通过一定的方式将他们联结起来,否则行政主体的行政行为之间将产生各自割裂开来的情况,不利于行政行为的连续性。催告程序的确立正是起到了一个联结前后两个独立行政行为的桥梁作用。当前一个行政决定得不到行政相对人的自动履行之时,行政主体马上可以采用催告程序向行政相对人发出催告;当催告期满行政相对人仍不履行原行政决定时,行政主体就可以作出行政强制执行决定或者申请人民法院强制执行了。这样,原来的行政决定行为和行政强制执行行为有机地连接了起来,行政主体的行政行为达到了连续化。

 

  三、行政强制执行催告程序的构成

 

  关于行政强制执行催告程序的构成问题理论界还没有人进行过系统的分析,笔者认为,行政强制执行催告作为行政强制法中一个具有独立程序价值的程序有必要从理论上明确其具体构成要件。在这里,笔者试从催告的主体、内容、方式、效力等方面初步厘清行政强制执行催告程序的构成要件。

 

  之一,催告的主体。行政强制执行催告程序的主体有二,一为作出催告的一方,即作出原行政决定的行政机关;二为接受催告的一方,即不履行原行政决定的行政相对人。根据《中华人民共和国行政强制法(草案)》的规定,行政强制执行的主体既有行政主体又有司法主体,以行政机关申请人民法院强制执行为原则,行政机关自行强制执行为例外。有权自行实施行政强制执行的行政机关由法律规定,法律没有规定行政机关有权强制执行的,由作出原行政决定的行政机关申请人民法院强制执行。但是无沦是由行政机关自行实施行政强制执行还是由行政机关申请人民法院强制执行,催告的主体都是作出原行政决定的行政机关,关于这一点《中华人民共和国行政强制法(草案)》第五十三条有明确规定:“行政机关申请人民法院强制执行前,应当催告当事人履行义务。”行政强制执行催告程序的接受方为不履行行政机关原行政决定的行政相对人,包括公民、法人和其他社会主体。

 

  之二,催告的内容。根据前面所述行政强制法草案第三十五条的规定,催告的内容应当包括四点,一则当事人履行义务的期限,在这一点上有两个必须明确的地方,一个是行政相对人是谁必须明确,另一个是行政相对人自动履行的合理期限是多长必须明确。对于行政机关有权自行实施行政强制执行的合理期限可以由发出催告的行政机关根据具体情况和客观事物的要求自行确定,而对于需要申请人民法院强制执行的催告的合理期限行政强制法草案统一规定为10日。二则强制执行方式,《中华人民共和国行政强制法(草案)》第十二条规定:“行政强制执行的方式:(一)排除妨碍、恢复原状等义务的代履行;(二)加处罚款或者滞纳金的执行罚;(三)划拨存款、汇款;(四)拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物;(五)其他强制执行方式。”三则涉及金钱给付的,不能只告知给付金额的上限和下限,必须有明确的金额和给付方式。四则行政相对人依法享有的权利,例如陈述、申辩的权利等。

 

  之三,催告的方式。关于催告的方式,行政强制法草案并没有明确规定,只规定催告应当以书面形式进行。笔者认为,由于催告的内容必须让行政相对人知悉,因此应当采取多种方式确保行政相对人能够收到催告通知,在这一点上可以参照其他法律尤其是民事诉讼法的相关规定。比如催告文书应当直接送交行政相对人,行政相对人无法直接接收催告文书的可以由其代收人签收;送交催告文书必须有送达回证,由接受催告文书的行政相对人或者代收人签名或者盖章;行政相对人及其代收人拒绝接收催告文书的,行政主体可以采取留置送交,即邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场,说明情况,由行政人员和见证人签名或者盖章即视为已经送交;直接送交催告文书有困难的,可以委托其他行政主体代为送交或者邮寄送交;行政相对人下落不明,或者用上述方式无法送交的,可以公告送交,自发出公告之日起,经过法定期间,即视为送交。之所以要采取上述诸种方式进行催告,是因为催告是行政强制执行的必经程序,一旦行政相对人不服提起行政诉讼,行政主体有责任证明在作出行政强制执行决定之前已经对行政当事人进行过催告。

 

  之四,催告的效力。根据《中华人民共和国行政强制法(草案)》的规定,催告主要具有三个方面的法律效力,首先,在催告规定的合理期限内,如果行政相对人自动履行了行政主体依法作出的原行政决定,行政主体就无需再对其进行行政强制执行。其次,行政相对人收到催告书之后有权进行陈述和申辩,提出不履行行政决定的事实、理由和证据,行政主体应当对其进行记录和复核,如果行政相对人提出的事实、理由和证据成立,行政主体应当采纳。再次,催告规定的合理期限已过,行政相对人既没有提出被行政主体采纳的事实、理由或者证据,也没有自动履行原行政决定的,行政主体可以依法作出行政强制执行决定。可以说,行政强制法草案关于催告效力的规定是比较全面的,但是关于行政相对人陈述和申辩的处理,仍有值得完善之处,譬如行政主体采纳行政相对人提出的事实、理由和证据之后,整个行政强制执行程序应当如何处理,草案就没有明确规定。笔者认为,在这方面我国台湾地区《行政执行法》中的“对执行行为声明异议”制度值得大陆借鉴,该法第九条规定:“义务人或利害关系人对执行命令、执行方法、应遵守之程序或其他侵害利益之情事,得于执行程序终结前,向执行机关声明异议。前项声明异议,执行机关认其有理由者,应即停止执行,并撤销或更正已为之执行行为;认其无理由者,应于十日内加具意见,由直接上级主管机关于三十日内决定之。行政执行,除法律另有规定外,不因声明异议而停止执行。但执行机关因必要情形,得依职权或依申请停止之。”{6}

 

  四、行政强制执行催告程序的立法建议

 

  《中华人民共和国行政强制法(草案)》已经十一届全国人大常委会第十次会议进行了第三次审议并向社会公开征求意见,该草案中催告程序的首次确立对我国行政法治的发展和完善具有积极的法律意义,有关行政强制执行催告程序的规定也是比较具体的。笔者认为,在草案已经规定得较为完善的前提下,将来正式通过的《中华人民共和国行政强制法》及其下位法还有进一步完善有关行政强制执行催告程序立法的必要性。为此,笔者提出以下立法建议。

 

  (一)应当将催告程序从强制实施程序中独立出来

 

  目前的《中华人民共和国行政强制法(草案)》将催告程序规定在行政强制执行实施程序之中,草案第四章第34条规定:“行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关可以依照本章的规定强制执行。”紧接着第35、36条对催告程序作出具体规定,可见行政强制法草案是将催告程序作为强制执行实施程序的一部分来进行规定的。依笔者看来,催告程序并不是强制执行实施的一个环节,不应当将其划定在强制执行实施程序之中。根据一些行政法治发达国家和地区有关行政强制执行的行政法治理论和实践来看,也是将催告程序作为与强制执行实施程序互不包含的独立程序来规定的,例如我国台湾地区公法上金钱给付义务之执行的程序就由三个环节组成:书面通知义务人限期履行;移送强制执行;实施强制执行{7}。大陆在以后的行政强制立法中应当将催告程序从强制实施程序中独立出来。

 

  (二)应当将催告程序作为行政强制执行的前置程序

 

  根据行政强制执行法草案第四章的规定,催告程序被规定在行政强制执行程序之中,被视为是行政强制执行程序中的第一个环节。笔者认为,催告程序是一个具有相对独立性的行政程序,虽然它是进入行政强制执行程序之前所必不可缺的一道程序,但是并不意味着它应当隶属于行政强制执行程序之中。恰恰相反,应当将催告程序从行政强制执行程序诸环节中独立出来,成为一个与行政强制执行程序相并列的独立程序,并且在立法安排上将催告程序置于行政强制执行程序之前,规定未经催告程序不得进入行政强制执行程序。这样,催告程序就成为独立于行政强制执行程序的前置程序,可以让催告程序更好地发挥作用。

 

  (三)应当将催告程序在相关强制措施中予以推广

 

  《中华人民共和国行政强制法(草案)》只在行政强制执行中规定了催告程序,行政主体在实施行政强制措施之前无需对行政相对人进行催告。事实上,催告程序完全可以在行政强制措施中发挥它的作用,应当推广到行政强制措施当中去。行政强制措施可以分为两种类型,一种是紧急情况下的应急性措施或者临时性措施;另一种是非应急情况下的行政强制措施。对属于前者的应急措施或者临时措施当然不必适用催告程序,对属于后者的常规性、预防性监管监控措施完全可以而且应当使用催告程序,以保护行政相对人的合法权利。

 

  (四)应当将催告程序的环节进一步细化

 

  行政强制法草案中规定的催告程序只有两个环节:发出催告书、听取行政相对人的陈述和申辩。为了让催告程序更好地发挥作用,有必要将催告程序的环节进一步细化。具体可以从以下三个方面进行细化,一则,可以将督促和催告分开进行,首先以书面形式发出督促书,督促不履行行政主体行政决定的行政相对人自动履行行政决定。若行政相对人仍不履行行政决定,再发出催告书,告知在一定期限内不履行行政决定将面临的法律后果、采取的强制方式和行政相对人依法享有的权利等内容。二则,可以规定催告不限于一次,在不需要马上实施行政强制的情况下可以进行多次催告。三则,应当明确规定若行政相对人提出的事实、理由和证据被行政主体采纳,则行政主体不能再作出行政强制决定。

 

【注释】

[1]行政程序是“法律程序的一种,行政机关行使行政权力、作出行政决定所遵循的方式、步骤、时间和顺序的总和”。参见中国社会科学院法学研究所法律辞典编委会编:《法律辞典》,法律出版社2004年版,第749页。我国《民事诉讼法》规定了公示催告程序,对此法学辞书是这样解释的:“持票人在丧失票据后,申请法院宣告票据无效而使票据权利与票据本身相分离的一种制度。”它和行政强制中的催告程序是不同的。参见中国社会科学院法学研究所法律辞典编委会编:《法律辞典》,法律出版社2004年版,第211页。

[2]美国宪法确立了正当程序原则,正当程序要求公民的人身和财产非经正当程序不受任何行政机关、司法机关等的侵害。由于行政强制执行涉及对行政相对人人身、财产的硬性执行,必须有正当程序对其进行约束。催告程序正是在保护行政相对人合法权利的意义上具有十分重要的独立程序价值。

【参考文献】

{1}关保英.行政法教科书[M].北京:中国政法大学出版社,2009.307. {2}杨健顺.日本行政执行制度研究[J].法学家,2002,(4) :20-31. {3}应松年.外国行政程序法汇编[Z].北京:中国法制出版社,2004.96. {4}王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,1995.959. {5}[美]史蒂文·J.卡恩.行政法:原理与案例[M].张梦中,曾二秀,蔡立辉,等译.中山大学出版社,2004.507. {6}黄昭元,蔡茂寅,陈忠五,林钰雄.综合小六法[J].学林文化事业有限公司,2000. B-81. {7}胡建森.论中国台湾地区的行政执行制度及理论[J].法学论坛,2003,(5):82-83.



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