乡村治理与村民自治的双重转型

  乡村治理是指以乡村国家机构和乡村其他权威机构，为了维持乡村秩序，促进乡村发展，依据法律、法规和传统习俗等，管理乡村公共事务、提供乡村公共服务的活动。它包含相互联系的两个层面：一是国家层面对乡村的治理；二是村庄层面的自我治理(即村民自治)。当前中国，乡村治理与村民自治面临双重转型。

一、乡村治理转型是问题导然：“乡政村治”体制

上世纪80年代形成的“乡政村治”治理体制或治理格局有它的历史善意和正当性，一方面，它破天荒地赋予中国最大多数的农民群众以民主自治的权利，另一方面，它使国家摆脱了不堪承荷的正式村官制度所要支付的巨大成本，同时也在相当长一个时期内摆脱了国家向广袤农村供给公共产品的财政义务。但是，这样的体制就很大程度上割裂了村庄基层社会与村以上社会治理的内在联系和逻辑统一，形成了村与村以上社会封闭隔离的治理体系，造成了村与村以上社会分割分治的治理格局，导致了“行政权”与“自治权”之间的无息纷争，带来的是乡村治理的低绩效。

到了新世纪，国家大力推进“城乡发展一体化”战略的新阶段，一方面，历史性地提供了解决这种与“乡政村治”密不可分的村与村以上社会分割治理格局和治理体系的新机遇，紧张的乡—村关系理应得到极大改善。另一方面，由于“乡政村治”下村与村以上社会分割治理格局和治理体系没有改变，使得紧张的乡—村关系的根本扭转受到了阻碍，“乡政村治”体制在推进“城乡发展一体化”战略新阶段下的不适应性反而凸显了，甚至可以说已是沉疴毕现，难以前行了。

第一，两套互相封闭的治理组织和人员体系的矛盾反而加深了。县—乡(镇)政权是国家在农村设置的两级基层政权，其中乡(镇)是国家政权体系的末梢。县—乡(镇)两级政权具有完备的组织体系和公务员配备，支撑着对行政区范围内的治理。行政村的村民委员会不是一级政权组织，也不是政权组织的派出机构，不属于政府或行政系列，它是群众性自治组织，国家不会给它派送职员，也不会给它人员经费，其治理组织的成员虽名曰村“官”，但实际上不是官(公职人员)，而是地地道道的“农民”。这样，就形成了乡镇以上由一个膨大的官僚组织体系治理，乡镇以下由大量农民充任的“村官”体系自行治理的局面。而且，两套治理组织和人员体系基本上各自封闭运作，两套治理体系不构成上下级的关系，组织成员也不相互跨界任职。

实施城乡发展一体化战略后，两套治理组织和人员体系的矛盾不降反升。由于国家废除了“三提五统”，占全国绝大多数村庄的村干部的报酬、村级组织的运作经费就没有了着落，需治理的事务却成倍增加，村干部的办事积极性受到挫伤，村级组织面临“无钱办事、无人办事”的窘境，处于停转的状态。

第二，两套财政支撑体系互相分割的状态有所缓解但怪局又现。实施城乡发展一体化战略前，我国的公共财政基本上是只管城市，不管农村，只管政府机构，不管村级自治组织。县—乡(镇)都有一级财政，其公共设施、公共事业、公共事务，包括组织运作、人员经费都有公共财政的支撑。与此相反，村级组织得不到公共财政的阳光雨露，其公共设施、公共事业、公共事务，包括村官报酬、村级组织运作经费政府是不管的，都需自治组织自己筹集，由此，造成了农村的普遍衰败、城乡差距的日益拉大、“空壳村”的大量涌现、村级组织被迫停运等。

统筹城乡发展后，公共财政大力度覆盖农村，伴随农村社区建设，基本公共产品大规模下乡，政府也开始支付村级组织运作经费和村官报酬，两套财政支撑体系互相分割的局面有所缓解，但由于“乡政村治”下两套互相分割的财政体并未改变，由此引起了农村公共产品供给主体、费用承担上的纠缠推诿、斤斤计较。村干部说：“从政府争取来的钱由社区管，村里的钱由村里自己来管，社区不要来打主意。”这显然是在“乡政村治”格局下的自治体与基层政府绝然两分的怪异思维。①随着城乡发展一体化战略实施和基本公共服务向纵深推进，政府性公共服务与村庄性公共服务大量交叉，两者的界分有一定的历史相对性，事务本身也有很强的整体性，很难切分得那么清楚。这种对农村社区及其公共产品与行政村及其公共产品强行两分的做法，势必人为制造藩篱，甚至把社区与行政村拖入一种对立关系，严重妨碍农村公共产品的政府与村集体的合作供给。②

第三，两套公共事务治理体系的分离状况依然如旧且导致危机。两套公共事务治理体系的分离状况主要表现在，村级组织主要治理自治“村务”，乡(镇)主要治理基层“政务”。乡(镇)无权干预属于自治组织自治范围内的事项，比如村级自治组织的选举，村级事务的决策、管理与监督，它虽有“指导”之责。村级组织主要履行村民“代理人”或“当家人”的职责，致力于管好村级集体财产、办好村级公共事务，虽要“协助”法律规定的政府事务。

在社会大转型的矛盾凸现期，两套互相封闭的治理组织体系，再加上这种相互分离的公共事务治理体系就势必引发危机。广东陆丰市东海镇乌坎村“两委会”几年来在村民不知情的情况下将3200亩土地陆续卖给开发商，卖地款项达七亿多元人民币，而补助款每户只有500元，其余全部被私吞，当地村民屡次到镇政府上访屡次上访无果，终酿成2011年9月21日震惊中外的骚乱事件，最后不得不派出空前级别的省级工作小组处理事件。这又折射了什么？镇政府为何迟迟袖手旁观，坐视事态的发展？其中不排除乡镇干部与村干部利益结盟的因素(但至今未见镇干部被处理的报道)，但镇干部认为村级是一个自我治理的领域、“他们的事不是我管的”，况且问题如此复杂，“是一个烫手的山芋”，“还是不管为好”，应该是一个重要的原因。它实际上是乡以上—村两套互相分离的公共事务治理体系所致。

第四，两套相互分行的运作逻辑体系和角色的冲突趋于激化。实施城乡发展一体化战略前，乡镇运行的内在逻辑是“压力型体制”③下完成上级的各种任务，尤其是工业发展和各种摊派，以“催粮、派款、刮宫”最为棘手，不仅难以顾及、还免不掉要侵害村庄和村民的利益。村级组织运行的逻辑是尽最大努力、最大限度地维护村集体自身的和村民的利益，博取村民的信任。因为，村级组织的负责人尤其是村主任，由村民的选票说了算。

实施城乡发展一体化战略后，乡镇的“压力型体制”依然存在，仍以完成上级下派的任务为行为逻辑，除了经济发展指标、招商指标，还有更为凸显的城镇化征地拆房指标。随着国家城市化的加速推进，国家对农村的征地拆房是必然的过程，这把村干部置入前所未有的角色焦灼与逻辑冲突之中。征地拆房不论对国家还是对农民都是利益通天的大事。村干部一方面要执行、完成上级政府下达的征地任务，这要面对村里乡亲的怪怨、指责乃至唾骂，另一方面他们又要尽力争取村集体和村民利益的最大化，这又要遭受乡镇的怒斥和抛弃。村民们的逻辑很简单，你既然是我们选出的、且是自治组织的负责人，你就应该代表我们的利益，为我们说话，如果你帮着政府，就是“吃里扒外”，“你就成了官府的人”了。怎样理解这种窘况，是政府太无理？还是村民们太无知？实际状况是旁观者愤愤指责，村干部委屈难言，他们始终陷于“村民代理人”与“政府代理人”的角色紧张即行为逻辑背反状况，难以自拔。

第五，两种互相消长的不同性质权力之间的冲突延伸到了新的领域。从“乡政村治”施行的第一天起，就始终伴行威胁它生存的政府“行政权”与村庄“自治权”之间的冲突。自治组织要承接“上级任务多达100多项”，④全国65％以上的村委会表面自治化、实质行政化了，难以发挥自治功能。⑤

统筹城乡发展后，在加强农村基层社会管理与服务口号下，大量本该由行政权行使的事务领域下沉到村，村庄治理事务陡然剧增。农村电网、小型水利设施、乡村道路、农村电信、电视网络等政府性基础设施建设，新农合新农保等社会保障、农村卫生防疫和公共卫生、农村科技培训和推广等政府性公共事业，农村警务、司法救助和服务、农村就业培训和就业服务、种粮补贴、家电下乡等政府性公共事务，全都下推到村。还有村庄外来人口的管理与服务、新经济组织的管理与服务、农村特殊人群(刑释解教人员、吸毒人员、矫正人员等)的管理与服务、农村宗教事务和邪教的防治、一些新社会组织的管理与服务等新衍生的大量政务与村务界限不清的事务。以致村干部说，“这么多职责、矛盾推到下面，我们怎么办？现在我们村里除了没有外交、国防，其他的什么事务都有!”

第六，两套互不相同的治理规则体系仍然存在并纠纷多发。乡以上社会，注重“依法(规)”治理，虽然不能说“严刑峻法”，但强调无差别化的“法律治理”，治理“去情化”。村庄的“熟人社会”性质，决定了它是一个“人情社会”。费孝通命之为“差序结构”、“长老统治”。⑥乡村的治理更多是借助于乡土规约、道德共识和公共舆论，较少借助于国家法律。村庄祠堂是断别村庄公共事务乃至家庭纠纷的“法庭”，长老是高居厅堂之上的“法官”，而乡土规约、道德共识就是断别是非的“法律”。乡村治理更多不是“硬法”治理，而是“软法”治理。

村庄的治理方式，在“四化合一”现代化加速推进的新阶段矛盾频发。对于一些重要利益问题的处理，村委会、村民代表大会往往基于本位利益做出与现行政策乃至法规相违背的决定，对承包地的“三年小调整、五年大调整”，对低保户对象选择的近亲化、对“农嫁女”利益的侵害，对征地农民的补偿不到位等等。由于它打着“经村民代表会议讨论通过”的旗号，政府显然无能为力。

二、乡村治理转型的基本导向：乡—村融合治理

城乡发展一体化，自然内涵着城乡治理一体化。它必然要求改革“乡政村治”体制，破除乡—村分割治理的格局，实现乡—村融合治理，也即乡村治理体系的现代化。

“整体政府”理论可以为我们提供指导理念。“整体政府”是对“碎片化”“分割管理模式”的一场革命。分割管理模式形成于工业革命时期，以分工和专业化为理论指导，目的是为了满足工业革命以后社会经济发展对政府管理效率的需求。20世纪70年代末，针对传统官僚制机构臃肿、效率低下、反应迟钝等弊端，西方各国普遍推行了以“政府再造”(Reengineering Government)为内容的新公共管理运动。新公共管理运动的一个基本思路就是大量借鉴工商企业的管理方法(私有化、分权化、市场检验、强制性竞争等)对政府组织进行改造。无论是奥斯本、盖布勒倡导的“企业家政府”(Entrepreneur Government)组织模式，还是彼得斯提出的“未来政府”治理模式，其突破性变革在于大量建立执行机构或半自治性的分散机构，从而使政府组织结构从官僚制组织模式向分散化、独立化、分权化和灵活性的组织模式转变。但这种新公共管理运动又导向了另一个极端，即“机构裂化”、“管理分割”。整体政府以元素服从集合、部分服从整体的系统论为核心理念，以业务协同和资源共享为特征，以目标、机构、资源、业务、服务及其提供途径等要素的整合为内容，以网络信息技术为支撑。整体政府是当代行政改革的新理念，是变革公共管理模式的一场革命。克里斯托夫·波里特(Christoppher Pollit)综合评述了整体政府的内涵：排除相互破坏与腐蚀的政策情境，更好地联合使用稀缺资源，促使某一政策领域中不同利益主体团结协作，为公民提供无缝隙而非分离的服务。⑦

乡村融合治理是国家治理体系现代化的重要组成部分，也是影响国家治理绩效的基础要素。乡村融合治理就是要按照城乡一体化治理理念规划社会发展、谋划治理体制、设计管理制度、完善政策法规，注重乡村治理设计的上下贯通性、综合协同性、绩效最大化和可持续性，改变“乡政村治”的分割治理格局。具体层面，包括六个向度。

治理体系的乡—村贯通。分割管理模式的最大弊病，就是各级政府之间、垂直部门与地方政府之间、各地方政府之间、政府各部门之间、行政业务之间的分割，各自追求自身的利益，形成散射状的“碎片化”的分割管理，凝不成治理的合力，悖于治理的整体目标。“乡政村治”的治理格局就是如此。按照整体政府的要求，应加强治理层级、治理组织和治理功能的整合和协调，构建“权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障”的乡—村融合协同治理的体制。

治理组织的乡—村衔接。乡—村融合治理，要有与之相匹配的组织载体为依托，为此，必须破除村—乡互相封闭的管理组织体系，完善城乡一体化治理机构设置，实现各类治理组织在统一框架内的上下衔接。为此，现有相互分割的乡—村层级的组织设置及其组织功能应作出适应性调整，上层机构及其职能向下作些延伸、下层组织增加向上链接的功能，形成上下勾连、贯通顺畅的组织网络。

治理事务的乡—村协作。治理事务的城乡协作是现代国家地方政府的通例。要构建乡—村权力整合协同机制，对乡—村治理事务中的各种权力进行有效配置与整合；构建乡—村协作的治理资源整合协同机制；建立利益协调整合机制，协调乡村治理事务中的各种利益矛盾；建立乡村综治协同机制，形成基层社会综治协同格局，防止乡村相互推诿造成危机事件；⑧还须构建农村公共产品的协同供给机制。

治理经费的乡—村共担。国家财政的物资支撑，是乡村融合治理不可缺少的前提条件。要破除当下治理经费村—乡共担的困境，首先是国家要主动承担义务，破除城乡互相分割的公共财政支撑体系，按照统筹城乡发展的要求调节城乡资源配置，调整城乡资源供给水平，其次在治理事务合理分工基础上建立乡—村经费分担机制。

治理信息的乡—村共享。加快建立“城乡一体、平台到村”的乡村治理信息一体化格局，是推动城乡发展一体化向科学化、规范化转型的基础性工程。充分依托信息技术与网络技术优势，统筹规划乡—村社会治理信息基础网络建设，打造覆盖乡—村、动态监控、信息共享、快速高效的乡村治理综合信息交互系统，克服乡村之间的信息障碍，实现乡村治理信息资源的整合与共享，增进乡村治理主体之间的高效协同。

治理运作的乡—村协同。治理运作的乡—协同必须乡—村“一盘棋”，用统筹城乡治理的思路和办法来治理农村，在农村各项事务治理中全面实行村—乡协同运作，打破目前“各弹各的调(逻辑)”的悖论。为此，创建乡—村运作协同的组织体系，创立运作协同的工作体制，建立运作协同的信息和工作交互平台，创新运作协同的工作机制；实现乡—村治理组织的上下贯通、治理人员的上下携手、治理资源的上下调度。

三、乡村治理转型的基本路径：重塑村民自治

如何实现上述乡村融合治理的格局和向度？我认为，最重要的，就是要重塑乡—村体制，割除导致分割分治的“乡政村治”。而重塑乡—村体制的一条重要现实路径，是实现村民自治的转型。具体来说，就是转变村民自治纯粹“群众自治”的性质，使其成为一个带有“准”基层政权性质的“类”地方自治体，融自治组织与行政组织于一体。⑨从而，实现乡村治理与村民自治的双重转型，解除长期以来的、统筹城乡发展后更加凸显的“乡政村治”体制下的各种弊病。

地方自治是一个与群众自治不同的治理制度设计。第一，从自治组织性质上，地方自治组织既是一级自治体的组织，拥有自主处理自我事务的权利；又是一级政权机构，或曰地域性自治法人团体。因而，它是自治组织与政权机构的统一体。而“群众自治”，其自治组织不是国家政权组织，它是国家政权组织体系之外的组织，构成独立的组织体系。⑩第二，从自治组织工作人员的身份上，地方自治机构工作人员是国家公务员系列或国家聘用管理人员，拿国家工资，是“有给职”。群众自治组织的负责人则非国家工作人员系列，不享受国家工资，其或者是“义工”，或者由自治体自己支酬，是“无给职”。第三，从自治组织与上级政府的关系上，初期，地方自治组织与上一级政府是法定的或事实上的上下、主从的关系；当今，则依地方民主自治原则，演进为对等、合作关系，上一级政府对地方自治组织依法进行干预和指导。而作为基层群众自治组织与基层政权机构不构成上下级关系，没有义务也理(法理)所不应接受政权机构的领导。第四，从自治组织与公民的联结上，基层地方自治组织作为政权机构中的一个层级，直接管理区域内的每个公民，或者说公民必须接受政权性基层自治组织的直接的行政管理。而作为基层群众自治，自治组织对域内居民不具有行政管理权，因此，为了贯彻国家权力(行政管理)必须下达到每个公民的现代国家建构的原则，国家基层政权必须跳过基层群众自治组织，直接对每一个公民行使行政管理权，基层群众自治组织只有“协助”的义务。第五，从自治组织治理事务担承上，地方自治机构须承接两大块事务，一块是上级政权下达或者国家法律规定的“委托事务”即“政务”，一块是国家法律赋予地方自治体的自治事务。从理论上说，群众自治组织则没有义务特别是无偿承接上级“政务”，群众自治体可以自决涉己的几乎所有至少是大部分事务，国家政权都难以进入或涉足。(11)由此，我们就可以从中探寻破解“乡政村治”分割分治弊病的路径。

以日本为例，其地方自治由都道府县和市町村两级地方自治体构成，其中“町”相当于我国的“镇”，“村”相当我国的“行政村”。在法律地位上，日本的“村”与市、町一样同属“基础地方公共团体”，每个村都是一个地方政府，其负责人和工作人员都是公务员，村长经选举产生。“村”与上一级自治体都道府县之间是对等的权利主体，没有隶属和领导关系。上级“委托办理事项”依法定主义原则，但占相当比重，“以长野县坂城町为例，该类工作约占全町工作总量的70％-80％”。(12)“村”实际上是日本农村最基层的政权组织单位。

自然，我国施行地方自治的条件不具备，仅仅要把59万多个行政村，至少572万村干部都转为公务员，承担起他们的“俸禄”，就绝对是超负荷的。但可汲取地方自治的有益元素：村干部实行一定程度的“公职化”，自治组织转化为一个带有“准”基层政权性质的“类”地方自治体(也即“准”村政)。(13)“公职化”不是指把村干部变为公务员，而是财政支付村干部“工资”和社会保险等福利待遇，并把公务员管理的某些做法变通移植到村干部管理上，村干部不脱去原有身份，但成为国家聘用的民选的公共管理人员；自治组织转化为“类”地方自治体，就是在保留其自治组织性质的同时，又具有“准”政权机构的性质，从而实现自治组织与行政组织的有机统一。

如此，就可破除现行“乡政村治”体制下乡镇政权与自治体两套相互封闭的组织和人员体系。赋予自治体“准”政权机构性质、村干部“准”公职身份，使乡镇政权与自治组织具有一定的上下级关系，从而打通“乡—村”治理的上下组织体系，免除自治组织听从于基层政府就被视为“自治权的沦丧”的尴尬。

就可破除现行“乡政村治”体制下乡镇政权与自治体两套相互分离的公共事务治理体系。自治体不仅是自治组织，而且是基层“准”政权机构，它不仅要治理自治体的自身事务，也要顺理成章地承接上级下达的政府性事务；上级政府也要承担起对“准”政权机构相关事务的领导和指导职责，从而贯通“乡—村”治理的上下公共事务体系，既可免除自治组织因为承接政务总是沦入“变质”为“二政府”的怀疑和村干部始终处于“角色紧张”的陷阱，也可防止乡镇对村级治理隐患失察失管的消极状态及其导致的治理危机。

就可破除现行“乡政村治”体制下乡镇政权与自治体两套相互分割的公共服务财政支撑体系。自治体既然同时是“准”政权机构，一则免除了在公共服务公共产品供给上自生自灭、“孤独求败”的窘况，国家就要给予村庄财政支持，包括向村庄提供必要的村级组织运作经费和人员经费，扭转在公共品供给上城乡差距日益拉大、村级组织因无经费被迫停转等状况。二则因此就会在政府的指导下，对辖区内的公共服务公共产品进行统一规划、统一组织实施，从而打通“乡—村”治理的上下公共服务财政体系，免除在公共服务公共产品供给主体上“社区”与“行政村”相互推诿的“怪局”。

就可破除现行“乡政村治”体制下此消彼长的“行政权”与“自治权”之间的冲突。当下乡镇“行政权”与村庄“自治权”的冲突，实际上是两种权力性质完全对立、权力界分过于绝对的结果，它是“乡政村治”体制的必然产物，它反映的是“井水不犯河水”、非此即彼的绝对化思维。自治组织转化为“准”基层政权性质的“类”地方自治体(也即“准”村政)，村干部实行一定程度的“公职化”，自治组织既是一级自治体组织，又是一级“准”政权机构，村干部既是自治体居民，又是国家聘用的民选的公共管理人员，就可融“行政权”与“自治权”一体，从而破除“行政权”与“自治权”两种权力纷争不已的困局。

现实中，“准”村政的进程已经悄然开启。现在，大多数地方开始给村干部发“工资”，中央也明确规定：通过财政转移支付，形成村干部报酬和养老保险资金保障机制，实行“一定三有”(定职责目标，工作有合理待遇、干好有发展前途、退岗有一定保障)，发了工资以后，政府就认为村干部们成了“国家买单的脱产干部”，要求他们每天像国家干部一样到村委会“坐班”，此乃村干部“公职化”。与此同时，国家也已给村级自治组织下拨日常运作经费，保障村级组织治理工作的正常进行，此乃村级组织的(行政)机构化。随着国家基本公共服务的大规模下乡，各村不仅建立起了集中供给公共服务的便民中心，有财力的地方开始向村级中心派驻由政府聘用的社工人员，并在村两委的领导下开展工作，此乃政权机构开始向自治域延伸，政府组织与自治组织显现融合之势。(14)

有人以中国农村的经济基础是集体所有制，拥有集体资产和集体经济为由，否定准地方自治的中国适应性。其实，许多学者早已指出，集体资产和集体经济并不构成向准地方自治转型的天然障碍。(15)况且，地方自治虽是一级政府机构，但同时拥有法定的自主决定自己事务的权利，甚至有“风能进、雨能进，国王不能进”之说，就此而论，它更有利于村庄集体财产的保护，就更应该向准地方自治转型。有人担忧村干部拿了国家工资，会不会屁股更加坐到上级政府上面，更加结成侵害村民利益的利益共同体？这种可能性不能说完全没有，但另一种更大的可能性是，村干部拿的是“国家”法定的“工资”，而非“乡镇”的“津贴”，就可削弱乃至摆脱对乡镇的经济依附，加上国家对自治权的法律保护(与上一级政府仅是对等、合作关系)，村干部就可以无所顾虑地有更大的底气守卫自治权。这也被他国的经验所证明。其实，村民自治实行近三十年的实践证明，农民的集体资产能不能得到保护，还不在于是否实行了群众自治，关键在于产权的明晰和国家对农民财产权的法律保护，从这个意义上说，当下正在进行的农村土地等财产确权、产权明晰归属、国家征地制度改革等的农村产权制度改革，才具有治本的意义。

在下之意，不是村庄的自治不好，而是现状“国家行政系统之外的自治”(16)不好，要把它从国家行政系统外(的自治)，逐步纳入到国家行政系统内(的自治)。一个城乡融合治理的新格局正在徐徐展现。

注释：略