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周飞舟:财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”(2)

 投沙斋 2016-06-26
“政治学人”



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  五、公用经费的“专项化”:从“L 模式”到“Seven 模式”

  

  “以县为主”体制解决了义务教育教师工资的问题,但是没有解决好公用经费和学校建设的资金问题。按照黑龙江省实行的“以县为主”体制改革办法,公用经费和校建资金皆被要求由县财政解决,乡财政对教育投入不再承担支出责任。这意味着黑龙江省在将教师工资上划的同时,也自然而然地将公用经费“上划”了。

  我们先来考察“以县为主”体制改革前公用经费的支出责任情况。

  在黑龙江省的肇东市(如前所述,肇东为县级市)和绥棱县,县财政都表示实际上没有资金来发放义务教育的公用经费,绥棱县干脆不在县财政支出中列入公用经费,肇东市虽然在预算中列出公用经费,但是实际上并没有这笔支出。也就是说,在实行“以县为主”的体制前,公用经费除学杂费外,不足的部分名义上虽然有县、乡两级政府解决,但实际上是由乡财政解决的。

  更进一步而言,所谓“解决”,也并非是说乡财政开支中会列出或者支出一笔“公用经费”给中小学,而是采用“填缺补漏”的办法,哪里有窟窿哪里填补。

  对于中小学而言,日常的办公费用、学校运转所需的费用有两个基本的来源:一是向学生家长收取的杂费,收费标准比较严格且总额较少,勉强可以满足书本、体检、水电等开支;学校的教学设备,从粉笔到课桌板凳的费用、从运动会的会务费到体育器械的开支,都需要从财政的公用经费中列支,这是学校运转的另一个经费来源。在我们调查的这两个县,第二部分的经费来源并没有列入乡财政的预算内开支。学杂费不够的部分,要靠中小学校长找乡政府去“要”。

  一般而言,一个乡内有一所初中,还有许多小学,坐落于乡镇政府驻地的小学是乡中心小学。乡镇政府通常设有一个教学办公室,主任一般由中学或者中心小学校长兼任。当一个学校的学杂费不够开支,而有些开支又确实必须时(例如学校开运动会需要两车沙子填沙坑,或者学校需要配置新的桌椅),小学校长就会去找乡教办主任,乡教办主任会去找乡长或乡党委书记。如果校长和某位乡长比较熟悉,也可能直接去找这位乡长。在这种情况下,乡长会批一笔钱(通常采用写条子的方式)给学校,也可能只批一部分或者干脆不批。乡长还可能不批钱而安排专人去买一车沙子给学校运去,也可能派人去修理学校的旧桌椅而不会给学校批钱去买新桌椅。调查中发现,乡政府和村委会在维持学校运转方面存在着一定的分工,一般是乡政府出钱出物,村委会出人出力。这就是为什么我们在乡镇财政一级普遍看不到由财政专门列支公用经费的原因

  在财力十分紧张的基层财政运转过程中,这种靠关系和实际需要去争取资金的办法非常普遍,而且也确实能够解决很多实际的小问题。

  但这并非是说,乡政府会在财力紧张的时候将有限的资金使用得很有效率。

  调查中发现,乡政府的效率并非来自于乡政府的官员本身,而是来自于其治下各学校校长以及教办主任的积极争取和对乡政府资金使用的某种程度的监督。“积极争取”的效果如何,往往取决于校长们将自己的经费需求表达得多么迫切,反映他们面临的实际情况有多么严重,因为乡长和村长通常对实际情况是有所了解的。“某种程度的监督”则是指校长们和教办主任通常会在一定程度上监督乡长和村长对人、财、物的使用。之所以说是“某种程度”,是因为他们在人事上归乡长管,工资要靠乡里发,能否“争取”到钱要看和乡长的关系,所以要做到真正的监督是不可能的。与其说是“监督”,不如说是“督促”更为确切。

  总而言之,在实行“以县为主”的教育体制之前,农村义务教育的公用经费实际上由乡政府负担,但不是按“预算支出”的方式,而是将其和乡政府控制的其他日常运转的经费合在一起使用。这种模式虽然存在以下的问题,即缺乏预算来保证每个学校得到一定数额的公用经费,也无法有效防止乡政府将钱用在其他地方,但是,由于这种模式使乡政府在面临财力紧张的情况下维持着某种权宜性,所以它也往往能够通过以下两种手段来加以解决,即:首先,为了保证教育的日常运转,乡政府常常在一定程度上会挤掉其他资金来满足教育的一些急迫性的投入;其次,乡政府和村委会对教育的相关投入并不一定是经费的投入,他们往往利用权力来动员、支配其他部门对学校进行人力、物力的帮助,例如开运动会用的沙子就是乡政府指定相关部门解决,修厕所需要的用砖、修课桌所需要的木材等,则由乡政府和村委会采取协调的办法动员其他方面的力量来解决。

  尽管这种基层财政的运作方式不够规范和透明,但由于政府与基层社会接触密切,信息沟通充分,所以往往能够解决很多实际出现的问题。

  其实,这也正是乡镇一级财政存在并能发挥作用的意义所在。然而,随着“以县为主”和“税费改革”的展开,这种局面也发生了彻底改变。

  “以县为主”的教育体制几乎完全解消了乡政府对教育的投入责任,其中当然也包括公用经费。由以上的分析可知,一方面,县财政没有足够的财力发放公用经费,另一方面,乡政府也不再具有支出的明确责任。那么,农村中小学的公用经费如何解决呢?

  按照《黑龙江省农村税费改革试点实施方案》,公用经费由县财政负担,并且从中央税费改革转移支付中用于农村教育的经费中列出“中小学教师工资”和“公用经费”两个部分。而在2003年肇东和绥棱实行的“以县为主”的教育体制改革,规定转移支付资金中用于教育的部分完全由县级财政来运作,这样,“公用经费”也就意味着完全由县级财政来负担了。由此,这两个县义务教育的公用经费就成了由县到学校的“专项资金”,我们可以称之为“公用经费专项化”体制。

  所谓“公用经费专项化”体制,就是指本来应该按照教师人数分配的公用经费没有分配到乡财政,也没有分配到各学校,而是控制在县教育局和财政局手中,按照申报—批复的“专项资金”分配原则进行分配。若以图示的方式来对比“以县为主”前后的体制,则两者的差别便更加一目了然了(参见图7)。

  从图7的a 可以看出,改革前的支出责任模式与英文字母L 的形状相似,所以笔者将其形象地称之为“L 模式”,在“L 模式”下,乡财政是关键;而从图7的b 可以看出,改革后公用经费使用途径的走向形似阿拉伯数字7的形状,所以笔者将这种模式称之为“Seven 模式”。可以看出,改革建立的是由乡教办甚至各学校直接面对县教育局的体制,乡政府不再对公用经费负有任何支出责任

  “公用经费专项化”的逻辑同教师工资上划的逻辑完全相同,目的是防止乡政府对公用经费的挤占和挪用。这种逻辑是基于这样一种认识,即改革前乡政府对各学校的公用经费“能不发就不发”、“谁来要就给谁”的做法与挤占、拖欠教师工资的做法没有什么两样,所以应该通过公用经费的支出责任上划来解决。

  值得注意的是,公用经费支出责任的上划是“纯粹”的上划,因为,这些由县级财政支出的公用经费并没有按照公用经费按人头配置的分配原则被分配到各个学校,而是通过“上划”将公用经费的分配原则“专项化”了。

  按理说,如果公用经费充足的话,公用经费完全可以和教师工资一样,直接列入预算支出按照教师人头配置下去,至少以学校为计量单位直接分配下去。但是,实际上,这些公用经费几乎全部变成了由县教育局负责拨付的“专项资金”,形成了谁要使用谁申请的局面

  在此,以绥棱县两合乡初中实行“以县为主”教育体制后的收支情况来说明这些问题。表3是该乡初中在2003年的收支预算明细。

  由表3可以看出,学杂费加上额外的地租和宿费只有88600元,而该校的开支预算是867680元。如果将需新建校舍的费用(52万)去掉,公用经费的开支是347680元,收入只相当于支出的25%,缺口是259080元,由此,这近26万元的经费要靠县财政来解决了。

  从这个简单的预算中,我们可以看出“公用经费专项化”在“以县为主”的体制下存在四个大的问题。

  (1)经费使用手续繁杂,容易误事。由于“公用经费专项化”,每个学校便要将其日常开支做出上报的预算向县里申请。常规的程序是,各乡的中小学向乡教办申请,乡教办再向县教育局申请,县教育局和财政局批复后,由县财政局按照支出项目直接付款到供货单位。例如学校如果购置办公桌椅或者教学器材,是由财政局选定(通过招标)某供货单位直接供货到学校。这是地地道道的专项资金的使用方法。专项资金使用的最大特点就是严格而且繁复的申请和批复手续。由表3不难看出,学校日常的开支琐碎而复杂,这种繁复的批复手续必然会导致时间上的延误。

  (2)浪费现象严重,使得本来就颇为有限的公用经费更显得杯水车薪。公用经费由乡政府负责时,由于乡政府对各学校的情况比较了解,相关负责人员清楚各项开支的轻重缓急,所以,虽然公用经费的开支经常处于“吃不饱”的状态,但也算是乡政府在“量力而行”。然而,在实行“以县为主”教育体制及采取“公用经费专项化”财政运行机制以后,由于县政府不清楚各乡各学校日常开支的具体情况,要靠上报预算开支来决定,这样必然导致两个方面的浪费:第一,各乡各学校在上报时都是本着“多报”和“不报白不报”的初衷做大预算开支。

  根据笔者的实地调研,两合乡在2001年、2002年实际的公用经费支出分别只有4.8万、7.1万元,到2003年“以县为主”时竟然上报了近26万元(表3中总支出减去校建和收入),可见,实行“公用经费专项化”方式后马上便呈现出鲜明的“软预算”特征;第二,县财政局在资金使用中(包括招标、供货)也必然存在一定的浪费现象,这是由于县财政并不了解各学校的具体情况,而只能按照一般的标准进行“政府采购”,这样也很难做到象乡政府那样的“省吃俭用”。

  (3)寻租盛行,教育资源分配严重不均。专项资金分配中的一个最大的问题就是寻租,“公用经费专项化”也难以避免这一问题。按照一些校长和乡教办主任的说法,去县教育局询问可分配资金的总量和使用各种办法争取这些资金,就成了他们以后工作中最重要的任务。寻租的盛行必然导致有限的公用经费资金分配不均,“会哭的孩子有奶吃”。专项资金管理本来是为了专款专用,避免地方财政的挪用和挤占,使得资金使用更加规范和透明,但是,如果将各种财政资金都列入“专项化”管理范围,反而使拉关系、请客送礼等现象更难杜绝。

  (4)县教育部门不胜其烦。“公用经费专项化”导致县教育部门成为各学校争取费用的焦点。由表3可以看出,每个学校的日常开支实际上项目繁多,无论巨细均要列入预算,以类似于专项的形式报批。肇东市教育局长反映,在2003年1月到7月的半年中,各乡各学校上报的此类经费申请报告已经超过150份,几乎每天都有申请报告上交,而教育局并无能力对某项报告是否符合实际情况进行一定的核查。情况可想而知:如果经费申请报告每天有一份呈上来的话,仅需要专门派人对该县中小学的桌椅门窗的损坏情况进行核查就需耗费教育局多少人才财力?

  

  六、校建资金:从“东拼西凑”到“县乡合办”

  

  “以县为主”的教育体制除了在公用经费的分配和使用上会造成比较大的问题之外,校建资金和学校的危房改造资金也面临比较大的困难。

  通过第四、第五部分的分析,我们知道,“以县为主”的体制之所以能够保证中小学教师工资的及时发放,主要是因为中央税费改革转移支付(补偿乡统筹中的农村教育附加)和农业税造成的增收因素的作用。但是,在实行税费改革之前,乡统筹的经费除了用于发放民办和代课教师的工资之外,还有一部分是用来支援农村中小学的校舍建设和危房改造的。从此前黑龙江省绥棱和肇东两县(市)的情况来看,校建和危改的资金主要是由乡村两级财政负担的(参见表4)。

  由表4可以看出,八个乡中有两个乡七年间没有得到县级及以上财政的校建资金,平均下来,在总的校建资金中,来自县及以上的资金只占16%,是很小的一部分,其余的资金大部分来自乡统筹费、村提留、义务工和集资,不够的部分形成对工程队的欠款。但是,这些乡统筹、村提留、义务工和集资各占多少却不太容易调查清楚。因为在实际的校建过程中,许多费用来自于“东拼西凑”,例如乡政府出建筑用砖、村委会出木材,而集资的钱用来请工程队。下面以几个乡的校建实例来说明这种“东拼西凑”的办学方法。

  肇东市(县级市)蒋家镇于1998年和1999年分别建了两所中学,一所是蒋家一中,一所是蒋家三中,分别花费210万和60万元。蒋家一中的投入中有120万元靠农民按人头集资,分三年完成;旧的蒋家一中卖了10万元,镇政府又借了60万元,所有的建筑用砖都由镇政府出,因为有一个镇办砖厂。蒋家三中则由镇政府出建筑用砖,其余材料都是欠工程队的款项,在建校完成之后分四年由镇政府用砖来抵偿工程队的欠款。蒋家镇在“九五”期间建了两所村级小学,一所是中山小学,另一所是双安小学。中山小学靠一些外出挣了钱的村民出资,而双安小学则靠村民集资一部分,村委会“借”一部分镇政府的砖建成的。

  照冬镇在1996到2002年间共建了三所小学:展望小学(150万)、新民小学(30万)和建华小学(40万)。展望小学150万的建设资金中,由县里出资3万,乡里用乡统筹出资30万,原来的旧校舍因为靠近城区卖了30万,村委会旧办公室卖了30万,其余的资金全部由村里卖地(征地)的收入来填补;新民小学建校花费了30万建设资金,其中有20万来自乡统筹,其余的费用来自变卖旧校舍的收入;建华小学40万的建设资金中,由县里出资7万,其余的资金是靠村里出售3000多颗树的收入来补充的。

  以上两镇的案例较为全面地展示了前些年义务教育校建的情况。

  概括而言,乡村校建基本上无非有以下几个“东拼西凑”的来源:(1)县及以上财政投资。这只占很小的一部分;(2)乡统筹。这是主要的部分,但值得注意的是,乡政府对义务教育校建的投入在许多情况下并非投入资金,而是物力和人力;(3)村级集体经济和集体资产。卖地、卖树都成为义务教育校建资金的来源;(4)村民集资和有钱人的捐款;(5)对工程队的欠款。这构成了农村校建的很重要的一个部分,欠款常常被无限期地拖延下去,实际上成了工程队对农村义务教育的投入。

  在如此“东拼西凑”的校建资金筹集过程中,乡镇政府形成了许多惯例性的做法,包括拖欠工程队工程款,认可不规范的集资行为,批准村委会变卖树木等集体资产,挤占和挪用其他部门的资产,如无偿使用砖厂的砖,等等。

  这种基层组织“东拼西凑”地筹措学校建设经费的办法是实行“以县为主”教育体制前的主要形式。就连中央、省拨下的专项校建和危改资金的使用过程中也往往需要“东拼西凑”。例如肇东市宏德乡建设的宏德一中,使用的是来自国家专项的30万危改资金。这笔钱直接由县财政拨到工程队,由工程队施工。但是由于这笔专项资金中并不包括修厕所的资金,为解决这部分资金,乡政府也免不了“东拼西凑”到处去集资。

  虽然来自县及县以上的校建和危改资金只占很小部分,但这对我们理解“专项化”非常重要,所以有必要再具体考察一下这个问题。表5是这两个县在2002年得到的专项教育资金的总量和使用情况。

  由表5最后一行可以看出,这两个县的专项教育资金的总量(总计1)是376万元,对被列入中部地区的黑龙江省而言,中央和省财政对农村义务教育的投入总量并不算多。尽管如此,376万中用于农村义务教育的有200万元(总计2),占去专项教育资金总量的53.19%。由此,建校及危改资金不足的状况便可想而知了。

  县级财政预算内本身既无单独列出的基建经费支出,也没有预算外单列的基建支出。实际上,前面我们在考察乡镇政府的校建资金投入时,也没有看到县级财政本身对农村校建的独立投入。根据我们对肇东、绥棱两县教育局长的访谈可知,在校建问题上,县乡财政之间有着比较明确的分工,即县财政只负责县直属中学和小学的校建投入,农村中小学的校建则是乡村政府的责任。这是2003年实行“以县为主”体制之前的情况,那么,在2003年实行新体制之后,情况又如何呢?

  基于对“以县为主”体制的详细分析可知,校建和危改明确无误地变成了县级财政的责任,对县级财政而言,这无疑是一项巨大的支出负担。那么,在2003年“以县为主”体制开始实行的半年中,校建和危改资金实际上又是如何解决的呢?由于当时该体制实行的时间不长,相关的统计资料还不充分,所以,在此笔者只有通过一个具体案例来回答这个问题。

  以下是绥棱县教育局于2003年6月2日向县政府及财政局提交的一份申请报告及主管领导的批复。

  关于上集、银河两所中学校舍急需维修所需资金的请示:

  县委、县政府、财政局:

  上集、克音两所中学房盖分别于5月11日和5月23日被龙卷风刮破、卷走,致使学校无法正常上课。灾情发生后,教育局、财政局有关领导及时到现场视察,并指导学校采取临时安全措施,保证师生教学安全。上集、克音两所学校把紧急维修校舍报告报到财政局、教育局,两所学校都因建校时间长,校舍破旧,彻底维修校舍需要资金109万元。财政、教育有关同志将受灾情况汇报给孙县长,孙县长听后,考虑财力情况,指示教科文股根据实际需要核算维修资金,所有破旧校舍不能全部维修,只能维修受灾严重的校舍,能使用的可以用,确实需要维修的要算好帐。财政局赵局长同教科文股同志,带来县建工站预算员亲自到受灾学校核查,通过预算外准确计算,维修上集镇中学受灾校舍982平方米,需要维修资金247337.60元;维修克音中学受灾校舍700平方米,需要维修资金131192.12元,两校合计需要资金378529.72元。

  以上请示妥否,望领导批示。

  绥棱县教育局

  2003年6月2日

  主管县长批示:

  财政:按此资金数额由县财政解决50%,其他由有关乡镇自筹解决。要保证安全,维修后再不许出现安全方面的问题。(县长签名)6月9日。

  与“以县为主”体制实行前相对比,我们可以发现以下两个特点:

  第一,县财政开始负担危改和维修的主要责任。在上述案例中,两所乡办中学直接将校舍维修报告报到教育局和财政局,而乡政府和乡财政没有任何参与。有关整个资金申请及批复的程序,在上述材料中体现得十分清楚:中学→财政局、教育局→孙县长→财政局长、财政局教科文股、县建工站预算员实地核查→财政局做出核算报告→由教育局向县委、县府、财政局递交申请报告→县长批复。这是财政资金流动中所谓“两上两下”的一个标准的程序,与以前乡政府“东拼西凑”式的校建模式大不相同。这种标准程序反映出了校建支出责任主体的重大变化。

  第二,在“两上两下”程序的最后,即县长的批复中,突然出现了乡镇政府的角色。批复要求县、乡各解决所需资金的50%。乡镇政府在整个过程中虽然置身事外,但是最后却被要求筹集50%的维修资金。

  以上两点说明,虽然“以县为主”的教育体制在名义上和审批程序上都体现为办学完全是学校和县政府的责任,但事实上,实际问题的解决最终却还是要由县、乡两级合作来落实,县、乡两级财政各负担50%的校建资金,这样的比例显然是难被称之为“以县为主”的。

  由于这是绥棱县实行“以县为主”体制以来最大的一笔校建资金批复,很可能被援引成为惯例,所以这个案例有一定的代表性。它说明,“以县为主”的体制在校建资金问题上,实际上是由以前乡政府“东拼西凑”的模式转变为“县、乡合办”的模式。但这种模式由此引出了以下两个问题。

  第一,资金到底从什么地方来?在这个案例中,县财政负担18.9万元,乡政府自筹18.9万元。对于县财政而言,由于其预算内并无明确的校建开支,我们只能推测这笔资金是由县财政从预算内或预算外的机动资金中调拨而来。但是,乡政府的资金从何处“筹集”呢?根据前面的分析,乡政府已经没有任何与义务教育相关的事权和财权,那么乡政府要拿出这笔资金,只有挤占其他资金或者借款。

  第二,乡政府在“以县为主”的体制中地位尴尬。根据有关“以县为主”体制改革相关文件的提法,乡镇政府不再负有办学经费方面的责任,由此,乡镇级的领导们都异常轻松,在与我们的访谈中,当谈到以后本乡的教育问题时,乡镇领导们都流露出从此可以对此“事不关己、高高挂起”的感想。然而,在具体事项的执行过程中,实际上他们又无法作壁上观。

  造成这种尴尬局面的根本原因,还是在于县级财力的紧张状况。

  根据我们的分析,县级财政借助税费改革的增收因素勉强可以负担农村中小学教师的工资支出,而在公用经费支出方面,大多数县财政几乎都面临捉襟见肘的状况,对于需求更大、更加急迫的校建和维修开支,县财政更是束手无策。正是在这种背景下,县政府只能将一部分支出责任“下压”到乡镇政府,使“以县为主”变成了“县乡合办”。可以预见的是,在县乡财力无法迅速增加甚至持续紧张的情况下,“以县为主”的体制很可能又将回到以前“以乡为主”的“东拼西凑”的老路上去

  

  七、“项目治国”:专项化的意外后果

  

  实行分税制以来,中央—地方财政关系的巨大变化集中表现在中央对地方建立起的规模巨大的转移支付体系上。在这个转移支付体系中,专项资金占有极为重要的地位。虽然从财政分权的角度看,一般性的、财力性的转移支付应该成为这个体系中的主要部分,然而,在实践中,专项转移支付资金一直是体现中央意志的主要形式。而伴随专项转移支付资金体制的建立所产生的主要影响体现在以下两个方面:

  (1)增强了从中央到地方职能部门(“条条”系统)的力量;(2)促进了从中央到地方更为庞大而严格的项目申报体系和审计监察体系。这两点无疑体现了分税制以后中央财政集权的大趋势,也对地方基层政府产生了巨大的影响。

  与中央政府一样,地方各级政府间也倾向于增大专项资金的规模,这是分税制所造成的财权上收和事权下压的必然体现。然而令人意外的是,就县乡这两级基层政府而言,虽然财政资金专项化的趋势非常明显,但却没有能够达到专项资金真正服务三农的效果。通过本文的案例分析,我们看到,专项化的实际效应在于加强了县级职能部门的力量而弱化了乡镇政府的力量,这也是与税费改革以来乡镇政权的弱化相一致的趋势。这一趋势是通过财政资金由“L 模式”向“Seven模式”的转化而实现的。虽然,从理论上说,这种转化有利于财政资金的有效使用,但是,在实践中,这些专项化的财政资金却会由于乡镇政府的缺位而滞留在县(或县级市)一级,造成了所谓的“公共财政覆盖县城”而非反哺农村的结果

  在另一篇分析税费改革的文章(周飞舟,2006b )中,笔者指出,国家与农民关系变化的一个新特点,即乡镇政权的空壳化和县级政府权力的强化,造成了基层政权从“汲取型”向“悬浮型”变化的后果。而透过本文的分析可知,这种后果在财政资金的流动上也同样表现得十分明显。大量的财政转移支付滞留在县(或县级市)一级,乡镇财政的预算资金也由县级政府的各种职能部门来进行分配,这一方面造成了县城的繁荣,另一方面也在一定程度上加大了乡镇政权“悬浮”的趋势。而各种服务农村的“项目”资金,虽然也在通过各种职能部门向下流动,但是项目的分配、使用及其效率都存在疑问,其所发挥的作用至少不像上级发包部门原先所想象得那样(折晓叶、陈婴婴,2011)。除此之外,还需要指出的是,虽然在本文的案例分析中并不太明显,但是过分依靠专项资金会伴生以下两个比较大的问题,笔者认为,它们是造成专项化意外后果的主要原因。

  第一个问题是基层政府行为的问题,就是财政学上所说的“溢出效应”。即项目资金虽然指定了专门用途,但是基层政府会通过改变自己预算支出结构的方式,在一定程度上抵消上级部门的意图。比如,一笔项目资金被指定用于中小学校舍建设,而申请到该项目的县级政府会主动缩减自己原来预算中用于校舍建设的支出,将省出的预算用于其他方面。这样,项目意图依然得到了体现,但没有增加地方用于校舍建设的支出,即使有所增加也是打上了折扣的增加。

  另一个问题则更为宽泛一些。转移支付资金的分配体现着上级政府的权力,正是在这个意义上,我们将分税制理解为财政集权式的改革。但是,最能体现集权的并不在于财政收入的集中过程,而是转移支付向下的分配过程。与一般性的转移支付资金相比,专项和项目资金需要经历申请、批复、分配、使用、监督及审计等复杂程序,需要下级和基层政府动员各种关系和人力,在我国目前政府行为缺乏公开性、透明性以及外部监督的情况下,对项目分配的合理性、公平性以及项目运作的效率等还缺乏可信的评估机制,复杂的申请和批复程序在很大程度上只是为不透明的政府行为套上了科学管理的外衣而已,意外后果最终难以避免

  基于本文实证研究的发现,不难使我们得出以下的判断,即项目体系越完备、审计体系越严格,专项资金的管理和控制越规范,这些资金就越难以深入到乡村基层。这一后果虽说与专项资金设立和管理的初衷不相吻合,但却是与各地轰轰热烈地展开着的城市化进程不谋而合。

  本文涉及的案例虽然是2003年的情况,但反映出的端倪与当前的局面相比,非但没有过时,反而可以看做是当前中国从中央到地方政府行为模式的一个开端。

  金融危机之后,中央激进的经济刺激举措带动了全国十几万亿的政府投资,使中国经济进入了一个高速增长的时期;不过,应该看到的是,这些投资的绝大部分都是以项目的形式下达的。

  由此,不妨可以这样认为,如果说,在本世纪初“项目治理”还只是政府行为的一个方面,那么,近年来,它已经成为各地政府行为的主要模式。

  这期间最大的变化在于,财政资金的专项化在政府治理的“大盘子”中已经退居其次,以土地抵押、政府融资为主的金融资金的项目化正在大行其道,而各种项目的规模也远非财政专项资金可以媲美,且大多是以地方政府为主体、以土地开发为依托、以金融资金为支撑的。这些项目正在成为各地城市化的主要推手。

  而且,为了解决征地指标的瓶颈约束,各地正在掀起“迁村腾地”、“拆院并院”的“农民上楼”高潮。这些项目的运作,尽管主要是基于政府主导的模式,然而,应该看到各种社会资本也逐步参与其中,对基层社会正在产生巨大的影响。这一切正在发生的变化,虽说远非本文的分析所能完全涵盖,但是,本文所得出的以项目运作为主体的政府行为极易产生意外后果这一基本结论,同样适用于这个时代。



原文来源:周飞舟. 财政资金的专项化及其问题兼论“项目治国”[J]. 社会, 2012, 32(1):1-37.

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