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练育强:行刑衔接中的行政执法边界研究

2016-06-29  【点石成...

练育强:华东政法大学副教授,法学博士


2010年,最高人民法院行政审判庭就通过其出版的《中国行政审判指导案例》第1卷第14号案例“枣庄永帮橡胶有限公司诉山东省枣庄市国家税务局税务行政处罚案”(以下简称14号案例)对行政执法机关将案件移送司法机关追究刑事责任后能否再对行政相对人作出行政处罚予以明确。该案例的“裁判要旨”及判决理由部分初步概括了行政执法与刑事司法衔接中最重要的一个环节——行政执法机关针对涉嫌犯罪的违法行为作出行政处罚决定的界限何在,即法院是如何认定行政执法机关对于涉嫌犯罪的违法行为作出处罚决定是违法的。此外,该案在案件事实认定部分,概括出的衔接实践状况似乎与已有规定以及其他行政执法机关的衔接实践有着一定的不同,由此必将给衔接实践带来一定的困扰。


一、案情介绍


2004年8月20日,山东省枣庄市国家税务局(被告、上诉人,以下简称市国税局)向枣庄永帮橡胶有限公司(原告、被上诉人、以下简称橡胶公司)发出《调取账簿资料通知书》、《税务检查通知书》,调取橡胶公司2002年1月1日至2003年12月31日期间内的账簿、凭证及其他纳税资料,对橡胶公司该期间内涉税情况进行检查。同年9月14日,市国税局将案件移送公安机关立案侦查。9月22日,被告将账册退还,同时公安机关调走账册。2004年10月28日市国税局在将案件移送公安机关后,又以橡胶公司涉嫌偷税立案。2005年7月18日市国税局作出《税务处理决定》,责令原告补缴税款5203425.33元;7月22日,市国税局又作出《税务处罚决定》,认定橡胶公司行为已构成偷税,依照《税收征收管理法》第63条第一款之规定,决定处罚款5203425.33元。橡胶公司对处罚不服,申请山东省国家税务局复议,山东省国家税务局经复议维持该处罚决定。

2004年9月15日,枣庄市公安局针对橡胶公司总经理宗克永因涉嫌虚开增值税专用发票罪予以刑事拘留,10月22日逮捕。12月31日橡胶公司法定代表人孙龙被逮捕。2005年10月19日山东省人民检察院济南铁路运输分院决定对孙龙不起诉。2006年1月4日,济南铁路运输中级法院作出刑事判决,以虚开增值税专用发票罪,判处橡胶公司罚金150万元,判处公司总经理有期徒刑十年。

针对市国税局的《税务处罚决定》,橡胶公司不服,申请山东省国税局复议,在山东省国家税务局维持该处罚决定后,提起行政诉讼。

诉讼争议的焦点是:涉嫌犯罪的违法行为在移送公安机关追究刑事责任后,在司法机关对该违法犯罪行为作出最后处理之前,行政执法机关能否作出行政处罚决定。

 

二、判决理由:行政处罚决定的违法性要件分析


(一)违法性要件的构成

1.行为要件

行政执法机关作出行政处罚决定,应当以违法行为的存在为基础;没有行为人的违法行为,就不存在行政处罚。因此,行政违法行为在行政处罚的构成要件中处于核心地位。此处所指行为要件仍然指向违法行为,是指行政机关作出行政处罚决定的违法行为与涉嫌构成犯罪的行为是同一违法行为。对此,“裁判要旨”与“一审法院认为”中都强调了不再针对同一违法行为实施行政处罚。

2.时间要件

对于涉嫌犯罪的违法行为作出行政处罚决定涉及四个时间段:一是第Ⅰ时间段,移送公安机关之前;一是第Ⅱ时间段,移送公安机关后至立案侦查前;一是第Ⅲ时间段,移送公安机关立案侦查至司法机关对该违法犯罪行为最后处理之前;一是第Ⅳ时间段,司法机关处理之后,这里既包括公安机关立案审查后认为没有犯罪事实或者显著轻微不需要追究刑事责任,也包括人民检察院作出不起诉决定以及人民法院判决生效等之后。

从“裁判要旨”以及一、二审的“判决内容”来看,对于涉嫌犯罪的违法行为能否作出行政处罚主要涉及三个时间段:其中“裁判要旨”和二审法院“经审理”中强调的是对于涉嫌犯罪的违法行为在公安机关立案侦查后,即针对第Ⅲ时间段和第Ⅳ时间段行政执法机关不应再作出行政处罚;而一审法院在其判决中则未提到“立案侦查”,提出的时间段是移送公安机关后,强调的是“在司法机关对该违法犯罪行为未作出最后处理之前,行政机关如在向公安机关移送之前未作出有关人身权和财产权的行政处罚,则不再针对同一违法行为作出该类行政处罚,否则构成程序违法”,即针对第Ⅱ时间段、第Ⅲ时间段和第Ⅳ时间段行政执法机关都不应作出行政处罚。

3.处罚种类要件

对于涉嫌犯罪的违法行为,公安机关立案侦查后,行政执法机关是不是就一概不能行使行政处罚权呢?显然不是,对于处罚种类的要件,行政执法机关对于涉嫌犯罪的案件移送司法机关立案侦查后,只是不能作出人身罚或财产罚,而对于申诫罚和行为罚则不受限制。

(二)要件构成之冲突

1.同一违法行为还是同一案件的冲突

仅仅从14号案例的“裁判要旨”和“一审法院认为”的表述来看,同一违法行为应是判断行政执法机关对于涉嫌犯罪案件移送司法机关追究刑事责任后能否作出行政处罚决定的首要要件。但是,如深入到具体案情中分析,该案中涉及到的是否是同一违法行为还是存在争议的。

该案中,税务机关针对的是橡胶公司偷税行为,依据《税收征收管理法》第63条第一款的规定作出行政处罚,法院认定橡胶公司的行为构成虚开增值税专用发票罪,依据《刑法》第205条的规定作出刑事处罚。那么偷税行为与虚开增值税专用发票的行为是不是“同一”违法行为呢?就该案而言,“同一性”判断存在两个方面的问题:第一,《税收征收管理法》第63条界定的违法行为是偷税,对应的犯罪行为应是《刑法》第201条界定的逃避缴纳税款罪,而不应是《刑法》第205条规定的虚开增值税专用发票罪。第二,虚开增值税专用发票的行为一经作出就构成了犯罪,不存在所谓的应受行政处罚的一般违法行为。

2.时间要件的冲突

就时间要件而言,针对第Ⅰ时间段和第Ⅲ时间段内能否作出行政处罚决定应无冲突。前存在的冲突主要体现在第Ⅱ时间段和第Ⅳ时间段。

3.处罚种类要件的冲突

处罚种类要件的冲突同样体现在14号案例与国务院法制办复函中,具体表现为是否需要区分行政处罚的种类。

(三)要件的功能与限制

1.功能:刑事优先原则的确立

14号案例的最重要的功能就是明确指出了“刑事优先”原则,对此,一审法院明确强调了两点:一是在实体上,有关人身权和财产权的刑事处罚优于行政处罚;一是在程序上,有关人身权和财产权的刑事程序优于行政程序。

2.限制:有限的刑事优先原则

在功能上,14号案例确立行政执法与刑事司法衔接中的刑事优先原则,但与理论研究不同的是,14号案例确立的“刑事优先”原则并不是绝对的,而是有着一定的限制的。从判决理由以及“裁判要旨”中可以看出,在处罚种类上,刑事优先原则并不是绝对的,在移送后行政执法机关仍然能够作出行为罚和申诫罚,因此,可以认定其为有限的刑事优先原则。

此外,有限的“刑事优先”原则还体现在只是有关人身权和财产权的行政处罚上的优先,立足于整个行政执法的视角来看,其他行政措施还是可以继续行使的,如行政检查、行政处理决定的作出。

 

三、案情事实:衔接中若干困惑分析


(一)移送步骤之惑

就移送的步骤而言,从案情事实认定中,大体反映了案件移送中的四个步骤:第一步,市国税局将案件移送公安机关;第二步,市国税局将账册,即案件材料退还橡胶公司;第三步,公安机关从橡胶公司调走账册;第四步,市国税局再次立案。根据2001年的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,对于涉嫌犯罪的案件,行政执法机关移送的步骤分两步:第一步,移送部分书面材料;第二步,公安机关立案后移送全部材料。但是,2011年中共中央办公厅、国务院办公厅共同转发的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》中则未作“两步”移送的区分,采取的是“一并”移送法。

(二)移送后行政执法状态之惑

与移送步骤紧密相关的另一个问题就是移送后行政执法的状态问题,如果某一案件涉及到多个违法行为,有些涉嫌构成犯罪,有些则没有涉嫌犯罪,此时行政执法机关对于违法行为有无管辖权必然处于判断的为难之处,即移送后行政执法的状态问题,是立即中止案件审理及时移送司法机关追究刑事责任,还是可以在移送的同时继续调查并作出行政处罚决定。从针对《税务处罚决定》的判决思路中就能看出,法院所主张的移送后行政执法的状态与《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中的规定不尽一致。此外,在具体的移送实践中,行政执法机关采用的方式则更为多样,笔者将其分别概括为“完全中止”、“部分中止”以及“不中止”。

(三)强制措施、强制执行衔接实施之惑

由于行政强制措施只是一种暂行性控制措施,并不对当事人的人身权、财产权作出最终处分,是为了便于行政决定的作出或者行政目的的实现,不是一种制裁手段,特别是行政机关对于移送司法机关追究刑事责任的违法行为仍能作出行为罚和申诫罚的行政处罚决定的情况下,为了保证行政处罚决定作出的有效执行,应允许行政机关在移送司法机关追究刑事责任后作出涉及财产权的行政强制措施。

对于涉嫌犯罪的违法行为在移送司法机关后,行政机关仍然可以作出责令停产停业、暂扣或吊销许可证或执照的行政处罚决定,如果该行政处罚决定生效后,自然也应得到有效执行。

(四)衔接折抵之惑

在案情事实的认定中,市国税局针对橡胶公司偷税5203425.33元的事实作出罚款5203425.33元的处罚决定,济南铁路运输中级法院针对橡胶公司虚开增值税专用发票罪判处罚金150万元,虽然该行政处罚决定被法院予以撤销,但仅从行政处罚决定中罚款数额与刑事判决中罚金数额的倒挂的现象也大体能够反映当前衔接执法实践中的行政处罚与刑事处罚的折抵之困惑。

 

结语

最高人民法院行政审判庭原本希望通过14号案例就行政执法机关对于涉嫌犯罪的违法行为移送司法机关追究刑事责任后如何进行行政处罚进行规范和引导。但是,无论是该案的判决理由部分还是案情事实部分,都或多或少的与已有的规定和执法实践相冲突。对此,我们首先需要反思的就是衔接的基础理论,如“刑事优先”原则、“一事不二罚”原则等;其次,我们需要反思的是现有衔接立法;最后,在衔接机制运作过程中,需要充分发挥“信息共享机制”的作用。


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