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山东济南首个PPP土地整治项目日前在章丘黄河镇启动，政府与社会资本联合参与、整建制镇推进，开创了全国先河 6月1日上午，山东省章丘市黄河镇北房村人声鼎沸，首个采用PPP模式实施的土地综合整治项目在这里奠基开工。这个由国土资源部门“搭台”、政企联合“唱戏”的项目，以整建制镇推进的方式统筹规划实施，总投资30亿元，将整合黄河镇下辖70个行政村为4个新型社区，建设规模196万平方米，涉及全镇约5万人口，整治后可节约用地指标1.1万亩。 当土地整治遇上PPP模式，将引发什么样的“化学反应”？采访中，当地人告诉记者，社会资本与土地整治项目的深度融合，解决农村发展、新型城镇化建设中资金缺口、市场主体缺位、公共服务效率低等问题，同时改善农村生产生活条件，激发内需潜力，为城乡发展注入新动能。 社会力量参与，激活一池春水 政府与社会资本联合参与的PPP模式，改变了政府一家“单打独斗”的局面。济南市国土资源局局长韩晓光告诉记者，“以往的土地整治，大多依靠政府及相关部门投入实施，这种传统模式越来越难以满足现实需要。首先，资金来源单一、财政资金占比高、统筹难度大，政府捉襟见肘，很难满足前期巨大的投入需求。其次，技术力量和动员能力有限，以往主要依靠乡镇政府，其动员能力、技术水平和视野都有一定的局限性，影响项目最终的实施效果。” 黄河镇土地综合整治项目，不仅采取PPP模式，同时还整建制镇推进，这开了全国之先河。但这一模式并非一蹴而成，而是经历了一步步探索积累。2006年以来，济南市共申报实施了85个土地综合整治及增减挂钩试点项目，总规模3.88万亩，目前全部完成并验收的有1.91万亩，新建社区22个、房屋86万平方米，涉及1.2万户，筹集资金达30亿元。2010年，济南市局首次改革土地整治项目实施方式、拓宽融资渠道，尝试引导政企合作，引入济南银丰房地产开发有限公司参与济阳崔寨镇前街村项目建设，采取“以补代投”形式。2012年，国土资源部门在黄河镇启动了首个土地综合整治项目，在入户调查、广泛动员等工作基础上对两个村子实施了拆旧建新，早期的项目对其他村庄起了很好的示范效应。 “10年的时间探索，为我们积累了丰富的经验，也为PPP土地综合整治模式推进创造了条件。”韩晓光表示，社会资本与土地整治项目的深度融合，除了解决项目资金难题，还将新型社区规划设计、工程施工等工作交给专业企业，这种方式将政府从资金和工程中解脱出来，专心搞土地利用规划、项目监督监管和群众工作。而新型力量的介入也为农村发展注入新的活力，企业通过拓宽发展思路、引入新的技术、导入新兴产业等，更有效地推动新型城镇化建设和农村一二三产业融合发展。 为此，济南市局加快了这一模式的探索步伐，2015年先后与中建集团、中铁集团、中铝集团等企业进行磋商，对相关合作进行了深入沟通交流。 “PPP土地综合整治模式也给企业提供了一个参与新农村建设、新型城镇化发展的机会。”中建集团项目负责人刘金星告诉记者：“近年来我们积极投资并参与了城镇及相关产业建设项目，如此前开展的西柏坡美丽乡村片区建设、广西南宁石埠镇小城镇建设等项目，都取得了很好的成效。” 在目前没有大规模支持农村发展的财政转移支付的情况下，利用土地整治及增减挂钩政策，有效地促进了城市资金要素和农村土地要素的双向流动，农村得到了发展资金，城市得到了用地空间，各方面互惠共赢都得到实惠。 土地综合整治，挖掘内需潜力 黄河镇位于章丘市的西北部，作为农业主导地区，经济相对欠发达、农村基础设施落后、公共服务不足、产业发展相对滞后等问题，长期困扰着当地政府和群众。 “在前期入户调查中，全镇70个行政村的老百姓渴望发展改变的意愿都非常强烈。”黄河镇党委书记赵德峰介绍。村民王拥华告诉记者：“我们这里大多数村庄都房屋破烂、道路坑洼，教育医疗条件也都跟不上。能开展这样的项目着实是好事呀！” “土地整治无疑提供了一个平台。”韩晓光介绍说，通过拆旧和建新，让广大群众从原来的破旧平房住进教育、医疗、养老等配套设施齐全的新型社区，极大地改善群众生活条件；整理出来的土地，则通过土地流转实现规模化经营，过去老百姓牵着牛、赶着车去种地，现在则是开着车机械化作业、专业化服务，这是农村生产生活方式的巨大变革，也是反映时代进步的典型缩影。 “整建制镇推进对黄河镇经济实现跨越式发展也是一次莫大的机遇。”赵德峰表示。有人算了一笔账：土地整治从多方面激活内需潜力，一是投资需求拉动。数十亿元的建设资金投入，将带动钢筋、水泥、建材等行业发展，创造大量新的投资需求；工程施工产生大量劳动力投入，扩大就业、带动群众消费。二是优化资源配置。与以往单纯的征地不同，土地综合整治不仅没有失去土地而且还有新的节余，用农村新增耕地促进产业导入；同时，经整治的耕地还将大量降低生产成本。三是产业链条的延伸，如现代农业产业，依附于社区富集劳动力的园区和加工制造业，以及文化旅游光伏发电等新兴产业。 而中建集团这样的实力雄厚的企业参与，又比一般政府实施的项目有更多优势，从而创造更多的价值。除资金之外，中建集团充分发挥其优势实力，将新的技术和发展理念融入黄河镇项目新社区建设，并相继导入现代农业、社区新能源、环境整治、文化旅游、社区医疗大数据等五大产业项目，通过“互联网+”平台，形成立体化产业联动平台。 以农业技术和产业发展为例，中建公司已与正大、联想农业签订合作协议，为黄河镇引入农业科技，并量身打造农业发展规划，促进其市场化发展。为带动新社区文旅产业发展，中建公司按照霍华德“田园城市”的设计理念，策划打造“黄河主题文化休闲小镇”旅游项目，让群众既完全享受到不低于城市社区的所有条件，又有黄河滨岸独特的田园风光。 与此同时，中建公司还设计打造“光伏建筑一体化产业”，对于在建的新社区，全部按照中建集团“绿建（绿色建筑）”标准设计，将社区楼顶全部设计为光伏发电，目前这项技术已被列入科技部“十三五科技支撑示范项目”。 规范流程监管，好事务求办好 黄河镇PPP土地综合整治项目的实施，引起了多方关注。“这是一项利国利民的好事，我们要精心做好组织实施，将项目打造成精品工程和新型农村社区建设的典范。”章丘市有关负责人在奠基仪式上表示。 韩晓光说：“用PPP模式实施土地综合整治实现了政企合作、多方共赢，为今后工作探索了新的模式。但这也是一个新鲜事物，还处于探索阶段。下一步我们将不断总结经验、完善制度、加强监管，真正把这件利国惠民的好事办好。” 为做好项目组织实施，各方面做了明确分工：由济南市局牵头，章丘市委、市政府及相关部门统筹组织，黄河镇与中建集团下属公司中建城镇规划发展有限公司具体实施。同时，相关部门组织开展了大量前期工作：一是开展民意调查摸底。二是项目规划设计时，充分听取并吸收群众意见。充分考虑当地的特点和地域特色，以乡村原有的黄河生态景观做背景，设计独特的田园风光和新型社区。三是充分调动资源，让群众看到并获得更多实惠。为推动当地产业发展、改善环境，相关企业充分发挥自身优势，做好社区规划、导入各种产业，延伸特色农业产业链。 由于PPP土地综合整治模式还比较新颖，在实际操作中应如何不断完善？对此，专家指出，首先，选择合适的社会资本是PPP模式最关键的环节。企业应拥有强大的资金实力，具有较高的专业管理水平和技术能力，还得与政府的理念一致，确保其不是追求短期超额利润而是注重长期稳定回报。 其次，要协调分工、划分责任、明确奖惩、分担风险。某种程度而言，PPP模式是将政府要在土地整治项目中的先期支付的资金转化为长期的财政支出，故仍有一定的财政风险，因此要结合财政状况量力而行。同时要明确分工，加强部门协作。通过方案、协议等各种方式，明确市县乡各级政府、相关职能部门、社会企业等分工，在此基础上建立奖罚机制，明确风险分担和利益分配原则。此外，还要充分尊重群众意愿，聚集优势，做好相关资金和资源的统筹。 此外，一定要扎实推进，规范操作，加强监管。加强对项目实施中拆旧建新、招投标管理、收益分配等各个环节的监督管理，防止违规违法行为发生。 |
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