|
在房地产开发过程中，地方政府往往会以旧城区改建需要为名，征收城市居民的房屋等地上不动产，目的就是收回土地使用权再出让给房地产开发商。但在房屋被征收过程中伴随的土地使用权的价值认定时常被忽略，进而引发纠纷和冲突，造成诉讼和信访。如何认定土地使用权的价值？政府在征收城市房屋过程中是否有义务补偿土地使用权的损失？这些问题直接涉及广大居民的基本利益，也是房屋征收案件中争议的焦点所在。 土地使用权是一种不可再生资源，也是重要的财产性权利。 物权，通常指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。物权表示的是人对财产的权利。如果我们将用益物权和担保物权等权利统称为“使用权”，那么《中华人民共和国物权法》意义上的“所有权”显然是和“使用权”相区分的。对于土地，“所有权”的范围极其有限，仅限于名义所有，而不包括实际使用权。就国有土地而言，所有权人为国家，所能变化的只是使用权。国家对土地使用权的确权已有较为完整的法律规定，土地使用权则是一种可独立存在的不动产物权。在我国经济体制改革之前，任何个体尤其是公民个人是不能直接参与土地资源的利用和对土地财富的分配的，土地使用权不能通过流转显现它的财产价值，人们对土地所有权的性质及土地使用权可否转化为财产权益漠不关心。1979年制定的《中华人民共和国中外合资经营企业法》第五条第二款规定：“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费。”至此，国有土地使用权的财产价值才得到明确确认。人们对土地使用权的支配和利用，其实就是对土地地表上下一定范围空间的支配和利用。随着经济体制改革的不断深入，在不改变土地公有制的前提下，我国逐渐形成了包括土地所有权和其他土地权利共存的多元土地权利制度。如今土地使用权已成为有收益基础的财产权利，国家也以法律的形式对土地使用权的财产价值进行了确认。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条规定，政府征收土地，将土地国有化、收回土地使用权，需进行补偿，实质是对土地使用权在某段时间内预期获得收益的估价；该法第五十七条规定，对临时使用他人合法的土地使用权的，应当支付临时使用土地补偿费。上述规定均清楚地以法律的形式表明，土地使用权是一种不可再生的财产性权利。 法律从未对无偿削夺土地使用权的合法占有者享有的权利作出规定。 1949年新中国成立后，先期的《中国人民政治协商会议共同纲领》第三条规定，“没收官僚资本归人民的国家所有，有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，保护国家的公共财产和合作社的财产，保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产”。当时根据《中国人民政治协商会议共同纲领》，除了被政府没收的土地之外，无论是农村还是城市都仍然保留土地的私人所有。1982年的宪法建立了城市土地国有、农村土地集体所有的城乡二元体制，从根本上改变了中国的土地制度，但是并不触动城市土地使用权的实质，土地的国有和私人或单位拥有的土地使用权处于事实上的分离状态。国家土地管理局颁发的《关于确定土地权属问题的若干意见》明确规定了私人土地使用权的延续性，意见第二十七、二十八条分别规定：“土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权”；“土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权”。这些规定表明，1982年的城市土地国有化并未影响之前私人、企事业单位等组织或个人占有和使用土地的权利；对于这些原先由特定主体合法占用的土地，宪法从未规定无偿收回他们的土地使用权，国家也未曾以法律的形式全部“没收”或“征收”其土地使用权。土地的国家所有权只是名义所有权，土地使用权是可以独立存在的不动产，私人或单位仍然拥有土地使用权，且这种土地使用权是独立的物权。试想，若居民的房子建在祖祖辈辈留下来的目前为“划拨”方式取得的土地使用权上，而“划拨”方式取得的土地使用权如果因附属于所有权而可能随时被无条件收回，那将是无法想象的局面。所以，《中华人民共和国宪法》第十三条规定，“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。据此，《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”1990年，国务院第55号令发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二条规定，“国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度”；第四条规定：“依照本条例的规定取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动。合法权益受国家法律保护。”《中华人民共和国物权法》第一百三十五条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”故承载着土地资源的优化配置和利用以及实现社会个体对土地财富的占有和支配的不是所有权制度，而是土地的使用权制度。土地使用权作为一项独立的不动产是合法拥有者应当享有的财产权益，应该受到地方政府的尊重与保护。 房屋征收决定无偿收回国有土地使用权无法律依据。 国家出于公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。土地使用权作为拥有“房屋和其他合法财产”的基础，地方政府不能非法剥夺其合理占有和使用土地的权利，否则就违背了宪法保护私有财产的一贯精神，无偿剥夺也必然造成巨大的不公正。眼下，城市土地使用权已经“有主”，尽管其所有权属于“国家”，政府也只有在“为公共利益需要”进行征收之后才能获得其使用权。这是因为：第一，需要征收并给予补偿的是土地使用权，而不是所有权；土地使用权作为重要的财产性权利，政府动用公权力将原合法的土地使用权人变更，原合法的土地使用权人将在无过错的情况下失去该项财产性权利，所以政府只有依法征收才能实现目的。第二，既然宪法第十三条明确了征收必须补偿的基本原则，土地使用权作为一种不动产被征收也必须给予公正补偿。城市拆迁中的“国有土地上的房屋征收”，实质是收回土地使用权，因而需要补偿的不仅是地面上的房屋，还应包括相应的土地使用权。我国的现状是“房”、“地”各自由相应的法律法规体系规定，国家也分别设有相应的职能部门进行管理。“房”、“地”权属变更应依法分别作出处理，因而房屋征收决定不能在征收房屋的同时收回土地使用权，更不能无偿收回土地使用权，虽然土地使用权的价值在某种程度上以“容积率”的形式体现于房屋补偿标准中，但这种价值体现是不完整的，也是不公平的。如，由农民转为非农业人口的城镇居民，其原来的住宅虽未经征收，该住宅的土地所有权却已归国家所有，其合法拥有的住宅土地使用权面积远大于房屋面积；再如，四合院等土地面积也大于房屋面积，因而房屋补偿只能是不充分和不公正的补偿，不能体现土地使用权应有的财产价值。2011年施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》将补偿范围限于房屋，并在未明确给予土地使用权补偿的情况下，规定“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”(第十三条)。如果地方政府制定实施办法时规定土地使用权不予补偿而直接收回，就违背了宪法，也违背了该条例本身规定的公平补偿原则，同时也不符合广大民众在这个问题上形成的普遍共识。 总之，土地使用权在地上房屋的征收过程中，应当作为被征收户的一种不动产的财产，与房屋一样实施评估，征收时进行补偿。目前，因为对公房和私有房屋对应的土地使用权财产性质没有明确规定的“说法”，房产评估标准又是单一的，没有相应地产评估，且地方政府搬出的“容积率评估法”没有法律依据和科学根据，行政征收本质上是国家(通过行政机关)对非国有财产在事先进行补偿之后实施的一种强制性交易的行政行为。笔者认为，征收与补偿是同一事件的两个方面。征收决定确定征收范围，一旦“征收决定”生效，被征收的房屋、土地使用权的性质即转为国有，再对该房屋、土地使用权做评估补偿已无理论基础和法律支撑。故应先对需征收的房屋、土地使用权分别进行评估，确定合理的价格标准，分别确定房屋和土地使用权的补偿数额并作出补偿决定，然后再实施征收；或者作出征收补偿决定，同时将补偿的数额提存，只有在被征收的不动产补偿已经支付或者提存之后，征收机关才有权占有被征收的不动产。 作者：鄄城县法院 丁新华 |
|
|
