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编者按 集中采购机构的内控管理工作该怎么做？由谁来具体做？最近财政部《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库【2016】99号）（以下简称《内控意见》）对采购人、集中采购机构、政府采购监管部门内控管理工作的主要任务、主要措施、保障措施等加以规定，从明晰事权依法履行职责、合理设岗强化权责对应、分级授权推动科学决策、优化流程实现重点管控，以及加强组织领导、加快建章立制、完善技术保障、强化运行监督等13个方面加以明确。对于集中采购机构而言，做好政府采购内控工作的关键，是防止权力的过度使用和滥用。 集中采购机构不同于一般的社会采购代理机构，在执行集采目录内项目时，它是政府的采购人，但在受采购人委托集采目录以外的项目时，它则具有一般政府采购代理机构的属性。 对于集采机构的内控管理任务，《内控意见》强调：“集中采购机构应做好流程控制，围绕委托代理、编制采购文件和拟订合同文本、执行采购程序、代理采购绩效等政府采购活动的重点内容和环节加强管理。”“采购人、集中采购机构和监管部门应当提高政府采购效率,对信息公告、合同签订、变更采购方式、采购进口产品、答复询问质疑、投诉处理以及其他有时间要求的事项，要细化各个节点的工作时限，确保在规定时间内完成。” 笔者认为，集中采购机构所执行的政府采购操作执行工作，只是整个采购活动的一个环节，即采购人把采购项目委托过来到采购项目成交通知书发放的过程。集中采购机构目前只能根据自身工作情况，做好本职层面的工作。对于目前某些地方的集中采购机构的内控管理工作而言，其核心内容和目的，重在加强接受委托、编制采购文件、执行采购程序和质疑投诉处理这四个方面的内部管理，以规避风险，提高采购效率。 接受委托 集采项目集采机构要全权代理。 所谓委托，从委托方来说，是将权力和责任转移至另一方，从被委托方来说，是对委托方转移过来的权力和责任进行执行操作。 集中采购目录内的项目属于法定代理，也就是全权强制代理，签订或不签订委托协议，集中采购机构都是采购项目的主体，要承担主体责任。对于非集中采购项目以外的项目，由于不具有强制性，属于一般代理行为，其权限不同于法定代理的全权代理行为。 因此，在签订委托代理协议时，必须切实注意权限尺度的把握，分清楚采购人的权利和代理机构的权利，即采购代理机构要在采购人的旨意下（委托代理协议规定的代理范围、权限、和期限等事项）开展采购活动，集中采购机构切记不可以将全权代理替代委托代理，否则便是权利的扩张，容易导致不规范行为的发生。 在接受委托时应分清时间顺序。一般情形下，对于非集中采购项目，应该对照集中采购目录在采购计划单上进行标注，并对项目进行分类编号，并将单独签订的委托协议另外存档，切忌头发胡须一把抓。 编制文件 集采机构要加强专业化建设，非集采项目要注意与采购人沟通联系。 一方面，应该加强集中采购机构的专业化建设。 一是属于集中采购目录以内的项目，其采购文件的编制主体应该是集中采购机构。集采机构应该根据采购人的需求，参照当前市场的行情，依照法律法规和采购文件标准范本，编制出符合实际需求的采购文件。 二是针对编制好的采购文件，不仅要征求采购人的意见，更要征求有关专业人员、供应商的意见，以检验其是否符合采购人的实际需要。 三是在一定程度上，从事某一行业生产或代理的供应商较之政府采购评审专家来说，还要胜一筹。从政府采购专业化建设和长远发展来看，集中采购机构应该培养自己的专业人员从事采购文件的编制工作。正如韩愈《师说》中所说的“闻道有先后，术业有专攻”那样，可将货物分办公设备、特种设备、交通机械、服装等，服务类分印刷、物业、维保等，工程类分建筑、装饰、房屋维修等。应尽量选择有专业知识和专业兴趣的人员做力所能及的事情，做到有的放矢，这样采购文件的编制水平才会有更大的提升，集中采购机构的社会效应才会进一步发挥。 另一方面，非集中采购项目要加强和采购人的沟通联系。对于集中采购目录外的采购文件编制，首先应该由采购人给出意见，在采购需求确定的情况下，由集中采购机构对其合法性进行审查，对于违反法律法规和政策的需求，应当给予明确意见，比照集中采购项目的方法和步骤，拿出解决问题的办法，使采购项目得以顺利实施。切不可因为采购人不接受或者回避问题，集中采购机构便中止项目了事，那样只会使集中采购机构的信誉度受到损害，进而给政府采购工作造成负面影响。 执行程序 集采项目和非集采项目在执行程序上一致，均须牢记“法无授权不可为，法定职责必须为”的警训。 在采购项目执行程序的问题上，没有集中采购项目和非集中采购项目之分。 公开招标采购方式目前是所有采购方式中程序最透明、最简洁的，完全可以依照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》来操作。如果是竞争性谈判、询价、单一来源采购等非招标采购，则应依照《政府采购非招标采购方式管理办法》规定的程序。 在非招标采购方式中，竞争性谈判非常典型，可以采用公告、抽取、推荐三种方式邀请供应商参与。但是如果采购预算超过当地采购限额标准，则需依照《政府采购法》第27条规定，上报政府采购监管部门批准同意后方可实施。竞争性磋商采购方式是《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》基于竞争性谈判和公开招标两种方式的优点而成的一种综合性的评审采购方式，它比公开招标时间上更紧凑，评审空间得以延伸，不仅要比价格，而且要进行技术、商务方面的综合比较，使采购方式的内涵更加丰富，可以有效地满足采购人方面的需求。 集中采购机构在执行各种采购方式时，应分清职责，不能发生越权、越位等乱作为行为。 一是，要按照法律法规赋予采购人、集中采购机构和政府采购监管机构的职责的基础上开展工作。例如，需求一定要采购人提出，执行采购程序必须由集中采购机构操作，变更采购方式则必须由政府采购监管机构办理，切不可越俎代庖行事。 二是，集中采购机构在具体操作上，应该分标前、标中、标后三个阶段进行分工，使各个环节相互牵制和制衡。集中采购机构内部尤其要加强对所有采购文件的审查、监督力度，把瑕疵错误降低到最低限度。 三是，集中采购机构要多从降低废标率角度出发，多多对供应商的投标文件制作进行“友情提示”，比如告知供应商保证金要按时递交、采购文件要全方位响应等，以减少因供应商方面的原因而引发的废标情况。 质疑处理 质疑投诉处理工作在一定程度上与代理采购绩效有一定关联。 一是，对于集中采购项目，由于集中采购机构是全权代理，因而无论是质疑受理、组织专家核查、答复等环节，皆应由集中采购机构操作完成。当然，为了维护采购人的合法权益，应该在专家核查或答复质疑时，主动邀请采购人代表参加或者征求其意见。 二是，对于非集中采购项目，则必须依据委托代理协议办事，如果采购人是全权委托，则质疑投诉处理方式与集中采购项目一样，集中采购机构是“主角”；如果是非全权委托，则“主角”是采购人，集中采购机构是“配角”，集中采购机构要根据委托的事项协助采购人处理质疑事项。 三是，要坚持秉承公开、公平、公正和诚实信用原则，无论是“主角”还是“配角”，作为集中采购机构，均应在提高采购效率上动脑筋想办法，能够通过调解而趋于消弥的质疑，决不让其上升为投诉，以提高集中采购机构的代理采购绩效。 集中采购机构的内部控制管理是一个动态的过程。作为集中采购机构的决策者，要根据政府采购法律法规和政策以及内外部环境的变化，及时调整管理思路和制度规范，以快速适应软硬环境不断变化的需要，使内控管理真正在政府采购实践中发挥积极作用，提高政府采购工作效率。 |
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