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最高法立案庭解读《登记立案司法解释》

 半刀博客 2016-08-05

来源:法信

立案登记制适用于哪些案件

观点一

人民法院登记立案的范围

在起草过程中,经向各级法院和相关部门征求意见,结合法律关于案件受理的规定,我们对人民法院登记立案的范围达成共识,即:当事人向一审法院提起的民事、行政起诉和刑事自诉,初次提出的强制执行申请、人民法院作为赔偿义务机关的国家赔偿申请,以及对人民法院赔偿委员审理的国家赔偿案件。对上诉、申请再审、刑事申诉、执行复议和国家赔偿申诉案件立案,按有关法律和司法解释执行,不适用登记立案的规定。此外,《规定》根据宪法和法律的规定,结合多年来的审判实践,明确违法起诉或者不符合法律规定条件的、涉及危害国家主权和领土完整的、危害国家安全的、破坏国家统一和民族团结的、破坏国家宗教政策的、所诉事项不属于人民法院主管的等,人民法院均不受理。人民法庭的登记立案工作,按照本《规定》执行。

(摘自2015年4月16日最高人民法院副院长景汉朝《关于登记立案若干问题规定的说明——在全国法院立案登记制改革视频会上的讲话》)

观点二

人民法院对依法应该受理的一审民事起诉、行政起诉和刑事自诉,实行立案登记制

这里包含两个要件:一是一审或者说初始案件。我国审判程序主要有一审、二审、申请再审(申诉)。所谓一审,即指第一审审判程序。为什么规定是一审程序或者说对初始案件实行立案登记制,原因在于,登记立案解决的是符合法院受理条件的社会矛盾纠纷能不能进入法院,转化为诉讼纠纷。通过登记立案,使社会矛盾纠纷系属于法院,成为诉讼纠纷,进而通过司法审判活动予以解决。而二审、申请再审(申诉)都是已经进入法院,正在司法程序中的案件,已经不存在纠纷性质转化的问题,对二审、申请再审(申诉)的立案程序,法律和司法解释都作出相应规定,因此,不适用登记立案的规定。

二是依法。即只能对符合法律规定受理条件的起诉,实行登记立案。目前,《民事诉讼法》《行政诉讼法》《刑事诉讼法》及相关司法解释均对起诉条件作出规定。

观点三

符合条件的强制执行和国家赔偿申请,实行立案登记制

1. 执行申请登记立案应当符合以下条件:

(1)执行当事人适格。

(2)符合法律规定的执行根据。执行根据是执行机构采取执行措施所依据的生效法律文书、仲裁裁决、公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书、行政机关的具体行政行为等。

在民事诉讼中,主要包括以下几类:①人民法院制作的发生法律效力的民事判决书、裁定书、调解书。②发生法律效力的支付令。③仲裁机构制作的生效的裁决书。④公证机构制作的、已经发生法律效力并依法被赋予强制执行力的债权文书。⑤人民法院制作的承认和执行外国法院判决、裁定或者外国仲裁机构裁决的裁定书和执行令。

在行政诉讼中,主要包括诉讼强制执行和非诉强制执行两类:①人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书。②行政机关作为的行政行为。

(3)在法定期限内提出。

(4)属于人民法院管辖范围。

2. 国家赔偿申请的登记立案

对国家赔偿申请的立案,根据不同情形,有不同的要求:

(1)向作为赔偿义务机关的人民法院提起的,应当符合以下条件:(a)赔偿请求人具备法律规定的主体资格。(b)该院是赔偿义务机关。(c)有具体的申请事项和理由。(d)属于应当受理的国家赔偿案件范围。

(2)对赔偿义务机关作出的赔偿决定不服,或者赔偿义务机关逾期作出赔偿决定的,赔偿请求人向其上一级人民法院赔偿委员会提出赔偿申请的。

(3)对行使侦查、检察职权的机关以及看守所、监狱管理机关作出的决定不服,经向其上一级机关申请复议,对复议机关的复议决定仍不服,可以在收到复议决定之日起三十日内向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会提出申请的。

(4)对行使侦查、检察职权的机关以及看守所、监狱管理机关作出的决定不服,经向其上一级机关申请复议,复议机关逾期未作出复议决定,自期限届满之日起三十日内向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会提出申请的。

观点四

上诉、申请再审、刑事申诉、执行复议和国家赔偿申诉案件不适用登记立案规定

第十八条第二款规定,上诉、申请再审、刑事申诉、执行复议和国家赔偿申诉案件立案工作,不适用本规定。这里要强调的是,《规定》所要解决的是社会纠纷向诉讼转化的问题,因此,《规定》规范的事项均以初始案件为基础。二审、申请再审、申诉等程序的立案不适用《规定》,并不代表上述程序的立案形式均为审查立案。就上述程序的立案,具体而言:

1.上诉。对民事案件而言,上诉应当递交上诉状。上诉状的内容包括当事人的姓名、法人的名称及其法定代表人的姓名或者其他组织的名称及其主要负责人的姓名、原审人民法院名称、案件的编号和案由,上诉的请求和理由。当事人在一审宣判时或者判决书、裁定书送达时,口头表示上诉的,人民法院应当告知其必须在法定上诉期间内递交上诉状。未在法定上诉期间内递交上诉状的,视为未提起上诉。上诉状应当通过原审人民法院提出,并按照对方当事人或代表人的人数提出副本。当事人直接向第二审人民法院上诉的,第二审人民法院应当在五日内将上诉状移交原审人民法院。原审人民法院收到上诉状后,应当进行形式审查,即上诉状是否符合法律规定条件,如果不符合的,应当通知当事人在规定期限内补正,逾期不补正的,裁定驳回起诉。原审人民法院收到上诉状,应当在五日内将上诉状副本送达对方当事人,对方当事人在收到之日起15日内提出答辩状。原审人民法院收到上诉状、答辩状,应当在五日内连同全部案卷和证据,报送第二审人民法院。

对行政诉讼而言,当事人提出上诉,应当按照其他当事人或者诉讼代表人的人数提出上诉状副本。原审人民法院收到上诉状,应当在5日内将上诉状副本送达其他当事人,对方当事人应当在收到上诉状副本之日起10日内提出答辩状。原审人民法院应当在收到答辩状之日起5日内将副本送达当事人。原审人民法院收到上诉状、答辩状,应当在5日内连同全部案卷和证据,报送第二审人民法院。已经预收诉讼费用的,一并报送。

2.申请再审。以民事诉讼为例,《民事诉讼法》规定,当事人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为有错误的,可以向上一级人民法院申请再审;当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件,也可以向原审人民法院申请再审。当事人申请再审的,不停止判决、裁定的执行。当事人对已经发生法律效力的调解书,提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的,可以申请再审。当事人提起民事诉讼再审申请的,应当符合以下条件:(1)主体适格。(2)属于法律规定可以申请再审的判决、裁定。(3)在法定规定期间内提起。(4)提交再审申请书及相关材料。

3.刑事申诉。在刑事诉讼程序中,并未规定申请再审程序。对生效裁判不服的,以及对驳回申诉不服的均称为申诉程序。刑事诉讼法规定,当事人及其法定代理人、近亲属,对已经发生法律效力的判决、裁定,可以向人民法院或者人民检察院提出申诉。案外人认为已经发生法律效力的判决、裁定侵害其合法权益,可以向人民法院提出申诉。申诉人对驳回申诉不服的,可以向上一级人民法院申诉。

当事人向人民法院申诉的,应当提交以下材料:第一,申诉状。应当写明当事人的基本情况、联系方式以及申诉的事实与理由;第二,原一、二审判决书、裁定书等法律文书。经过人民法院复查或者再审的,应当附有驳回通知书、再审决定书、再审判决书、裁定书;第三,其他相关材料。以有新的证据证明原判决、裁定认定的事实确有错误为由申诉的,应当同时附有相关证据材料;申请人民法院调查取证的,应当附有相关线索或者材料。对提交的材料不符合规定的,人民法院应当告知申诉人补充材料;申诉人对必要材料拒绝补充且无正当理由的,人民法院不予审查。

4.执行复议。《民事诉讼法》第二百二十五条规定:“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的,可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的,人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查。理由成立的,裁定撤销或者改正;理由不成立的,裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的,可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。”

5.国家赔偿申诉。国家赔偿法规定,赔偿请求人或者赔偿义务机关对赔偿委员会作出的决定,认为确有错误的,可以向上一级人民法院赔偿委员会提出申诉。

除了《规定》中所指对上诉、申请再审、刑事申诉、执行复议和国家赔偿申诉案件立案工作,不适用登记立案外,对财产、证据保全申请、法院强制执行行政决定申请等也不适用登记立案的规定。

观点五

违法起诉或者不符合法律规定的情形,和所诉事项不属于人民法院主管的情形不予登记立案

第十条规定了六种不予登记立案的情形,从内容上可以分为两种:一是违法起诉或者不符合法律规定的情形;二是所诉事项不属于人民法院主管的情形。

1.违法起诉或者不符合法律规定的情形

本条规定的违法起诉,主要是指违反宪法和法律规定的起诉。根据宪法规定,维护国家统一和全国各民族团结、维护祖国的安全、荣誉和利益、遵守公共秩序、尊重社会公德是每个公民应当遵守的义务。规定对于可能涉及危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、国家宗教政策的违法“起诉”“自诉”,不予登记立案,不收取诉状。

不符合法律规定,主要是指明显不符合起诉条件,故意耗费司法资源的起诉。包括,明显超过起诉期限的,明显与案件不具有利害关系的,被告明显不适格的,明显诉讼请求不明确的。

2.所诉事项不属于人民法院主管的情形

在诉讼理论和司法实践中,民事诉讼中多用“法院主管”的概念,刑事自诉、行政诉讼中则称之为受案范围。

民事案件的主管,是指人民法院依法受理、审理解决一定范围内民事纠纷的权限,也是确定人民法院和国家其他机关、社会团体之间解决纠纷的分工和职权范围。民事案件的主管,其实质是确定人民法院审理民事案件的权限范围问题。《民事诉讼法》第三条规定:人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼,适用本法的规定。该条是关于民事诉讼主管的原则性规定。同时,《民事诉讼法》第一百二十四条规定了不属于人民法院主管的情形,对于法律明确规定不属于人民法院主管的情形,应当不予登记立案。

行政诉讼的受案范围是指法院受理行政争议案件的界限,即可以受理什么样的案件,不能受理什么样的案件,哪些行政活动应当由法院审查,哪些不能被审查。《行政诉讼法》第十三条是关于受案范围的排除规定,人民法院对于此条中涉及的事项不予受理。此外,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款也规定了公安、国家安全等机关依照《刑事诉讼法》的明确授权实施的行为、调解行为以及法律规定的仲裁行为等不属于人民法院行政诉讼受案范围。因此,对于上述法律、司法解释规定的不属于人民法院行政诉讼受案范围的情况,应当不予登记立案。

刑事自诉的受案范围是指刑事案件被害人、被害人法定代理人、近亲属为追究被告人刑事责任而直接向人民法院提起诉讼的案件范围。对于不属于法律规定范围内的刑事自诉,人民法院应当不予登记立案。

除上述不属于人民法院主管的情形外,在司法实践中,以下情形也应当不予登记立案:对涉及政治权且法律法规没有规定可以提起行政诉讼的行为提起的行政诉讼,如针对言论、出版、集会、结社、游行、示威、宗教信仰、选举权和被选举权等政治权利的起诉;起诉事项不属于行政争议的,如针对党的机关、人大、政协、法院等机关提起的行政诉讼;争议事项不属于人民法院合法性审查范围的行政诉讼;起诉请求人民法院处理历史遗留问题或者国家政策调整的。

(以上内容均摘编自《最高人民法院关于登记立案司法解释理解与适用》,景汉朝主编,人民法院出版社2016年4月出版)

相关规定 

1.《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》

第一条 人民法院对依法应该受理的一审民事起诉、行政起诉和刑事自诉,实行立案登记制。

第十条 人民法院对下列起诉、自诉不予登记立案:

(一)违法起诉或者不符合法律规定的;

(二)涉及危害国家主权和领土完整的;

(三)危害国家安全的;

(四)破坏国家统一和民族团结的;

(五)破坏国家宗教政策的;

(六)所诉事项不属于人民法院主管的。

第十八条 强制执行和国家赔偿申请登记立案工作,按照本规定执行。上诉、申请再审、刑事申诉、执行复议和国家赔偿申诉案件立案工作,不适用本规定。

2.《最高人民法院关于人民法院推行立案登记制改革的意见》

二、登记立案范围

有下列情形之一的,应当登记立案:

(一)与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织提起的民事诉讼,有明确的被告、具体的诉讼请求和事实依据,属于人民法院主管和受诉人民法院管辖的;

(二)行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织提起的行政诉讼,有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据,属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖的;

(三)属于告诉才处理的案件,被害人有证据证明的轻微刑事案件,以及被害人有证据证明应当追究被告人刑事责任而公安机关、人民检察院不予追究的案件,被害人告诉,且有明确的被告人、具体的诉讼请求和证明被告人犯罪事实的证据,属于受诉人民法院管辖的;

(四)生效法律文书有给付内容且执行标的和被执行人明确,权利人或其继承人、权利承受人在法定期限内提出申请,属于受申请人民法院管辖的;

(五)赔偿请求人向作为赔偿义务机关的人民法院提出申请,对人民法院、人民检察院、公安机关等作出的赔偿、复议决定或者对逾期不作为不服,提出赔偿申请的。

有下列情形之一的,不予登记立案:

(一)违法起诉或者不符合法定起诉条件的;

(二)诉讼已经终结的;

(三)涉及危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策的;

(四)其他不属于人民法院主管的所诉事项。

对虚假诉讼行为的法律规制  


观点一:关于虚假诉讼行为的界定

《规定》第十六条中的虚假诉讼所指广义的虚假诉讼行为,行为方式不仅包括当事人之间恶意串通,还包括当事人单方采取虚构法律关系、捏造事实、伪造、毁灭证据等手段提起诉讼以及冒用他人名义提起诉讼等。虚假诉讼行为的本质在于违反诚实信用原则,提起诉讼所依据的基础性法律关系或者法律事实的虚假性,无论是采取双方串通还是单方虚构、捏造等手段,并不影响虚假诉讼行为的成立。因提起此类诉讼并非维护自身合法权益的善意,而是出于损害案外第三人、相对人的合法权益,或者为了获取不正当利益的恶意,从此意义上讲,也属恶意诉讼。虚假诉讼行为严重扰乱司法秩序,浪费司法资源,损害司法权威,侵害他人合法权益,应当依法予以制裁。因此,《规定》要求人民法院在登记立案过程中,发现存在虚假诉讼的,要依法采取制裁措施。

观点二:虚假诉讼行为的构成要件及表现形式

虚假诉讼行为的基本构成要件如下:在行为主体上,为当事人双方恶意串通或者当事人一方单方实施;在表现形式上,由当事人虚构、捏造不存在的法律关系或法律事实,或者掩盖、隐瞒真实的法律关系或法律事实而提起诉讼;从主观上看,行为人存在故意,也可以称之为恶意;在行为目的上,行为人意图谋取不正当利益或者损害第三方利益,具体可能是为了骗取财产、逃避责任或义务,或者是通过诉讼打击陷害他人或为规避行政管理和限制的规定,通过诉讼取得不符合法律规定的条件、资质资格等。

虚假诉讼行为的具体情形如下:(1)原告起诉所依据的事实和理由不符合常理,证据与主张的事实之间明显不存在关联性或关联程度不高,存在伪造嫌疑;(2)当事人之间往往存在特殊关系,提起诉讼的当事人双方是亲属、朋友、关联企业等比较亲近或熟悉的关系或者竞争对手等关系,前者一般表现为双方恶意串通,后者一般表现为单方虚构、捏造事实;(3)案件多涉及财产关系,主要以借款、欠款纠纷,房屋权属纠纷及离婚中的财产分割为主要案由;(4)当事人双方在诉讼过程中往往配合默契,抗辩程度非常低;(5)当事人无正当理由拒不到庭参加诉讼,委托代理人对案件事实内容掌握有限,陈述不清;(6)当事人力主简化程序,充分利用调解制度和证据自认规则,选择简易和速裁程序或者调解结案;在诉讼过程中,对明显对自己不利的事实或裁判不提出异议、反诉或上诉;(7)伪造代理手续,提供虚假材料;(8)双方当事人在诉讼、执行过程中非常容易即达成调解、和解协议;(9)诉讼中没有提交任何证据材料,只通过当庭自认方式实现恶意调解;(10)双方当事人提前拟好调解、和解协议,如法院不予确认,原告即申请撤诉。

观点三:在登记立案阶段对虚假诉讼行为的防范

立案是保障当事人行使诉讼权利的第一环节,也是防范虚假诉讼行为的第一道关口。

(1)加强对立案部门工作人员的业务培训,增强责任意识和对虚假诉讼行为辨识能力。特别对于一些涉及虚假诉讼行为多发的案件领域,在办理登记立案时,应当通过观察当事人或代理人言行举止、审查登记立案材料来做初步判断,对诉讼主体资格、委托代理手续若有疑问要重点审查、询问,认真核对。

(2)建立登记立案宣传警示制度。在诉讼服务大厅设置民事诉讼法关于对虚假诉讼行为处理的宣传警示材料,进行虚假诉讼风险提示,引导当事人诚信诉讼,在登记立案程序中口头和书面告知当事人进行虚假诉讼的法律后果,警示、威慑意图进行虚假诉讼的当事人。

(3)从登记立案程序上严格审查诉讼主体资格,防范虚假诉讼行为。对于原告特别授权行为,要求原告或特别授权代理人签署诉讼正当性承诺书或诚信诉讼承诺书;当事人或特别授权代理人签署案件关联信息披露承诺书等。

(4)强化对当事人请求诉前调解案件的审查。实施登记立案制后,进一步降低了法院的立案门槛,案件进入诉讼更加容易,对于当事人双方均要求调解或者双方委托代理人代为调解的案件,要引起高度注意。对案件全面仔细审核,防止当事人利用调解规避对证据的审查,进行恶意调解。

(5)实行涉嫌虚假诉讼案件信息报告制度。登记立案过程中发现有虚假诉讼嫌疑的,要在登记立案系统中予以标注,以提醒案件审判、执行部门注意。

观点四:对虚假诉讼行为的法律规制

(1)司法强制措施。《民事诉讼法》第一百一十二条规定,当事人之间恶意串通,企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的,人民法院应当驳回其请求,并根据情节轻重予以罚款、拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任。因此,如当事人之间恶意串通进行虚假诉讼达到一定情节的,根据该条的规定,可对其采取司法强制措施,予以罚款、拘留。如当事人单方采取虚构法律关系、捏造事实、伪造、毁灭证据等手段提起诉讼的,可根据《民事诉讼法》第一百一十一条的规定,予以罚款、拘留。对于冒用他人名义提起诉讼的,应当根据民事诉讼法司法解释第一百八十九条的规定,适用《民事诉讼法》第一百一十一条的规定,予以罚款、拘留。

(2)刑事责任。《刑法修正案(九)》增加了对虚假民事诉讼行为的刑事处罚的规定。其第三十五条规定:“在刑法第三百零七条后增加一条,作为第三百零七条之一:‘为谋取不正当利益,以捏造的事实提起民事诉讼,妨害司法秩序或者严重侵害他人合法权益的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或者单处罚金;情节严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。’”对于起诉人涉嫌构成犯罪的,要依法追究其刑事责任。

(3)民事赔偿责任。各国诉讼法有一系列针对滥用诉讼的措施以避免原告利用诉讼纠缠法院和被告,造成不必要的人力和财力浪费。法国民事诉讼法规定起诉或反诉都能构成滥用权利。尽管行使起诉权是合法的,但大多数国家的法律都承认故意滥用诉权的责任。美国、英国等国家的法律规定“恶意提起民事诉讼”和“诉讼滥用”属于一种侵权行为,受害人可以据此诉因提起侵权损害赔偿诉讼。我国法律尚未明确规定滥用诉权的民事赔偿责任,但根据侵权责任法原理,当事人之间恶意串通、单方虚构事实或者冒用他人名义进行虚假诉讼造成他人权益损害的,行为人应当承担民事赔偿责任。赔偿范围应包括对方为应诉的调查取证、律师费和交通费等必要性支出。

(以上内容摘编自《最高人民法院关于登记立案司法解释理解与适用》,景汉朝主编,人民法院出版社2016年4月第1版)

相关案例

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3.利用建设工程价款优先受偿权进行虚假诉讼,应依法撤销并予以处罚——江苏省镇江市丹徒区德润农村小额贷款有限公司诉江苏省淮安市第四建筑工程有限公司、江苏省淮安老司机汽车零部件有限公司请求撤销人民调解协议纠纷案

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法律依据

1.《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》

第十六条 人民法院依法维护登记立案秩序,推进诉讼诚信建设。对干扰立案秩序、虚假诉讼的,根据民事诉讼法、行政诉讼法有关规定予以罚款、拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

2.《最高人民法院关于人民法院推行立案登记制改革的意见》

五、制裁违法滥诉

(一)依法惩治虚假诉讼。当事人之间恶意串通,或者冒充他人提起诉讼,企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的,人民法院应当驳回其请求,并予以罚款、拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

(二)依法制裁违法行为。对哄闹、滞留、冲击法庭等不听从司法工作人员劝阻的,以暴力、威胁或者其他方法阻碍司法工作人员执行职务的,或者编造事实、侮辱诽谤审判人员,严重扰乱登记立案工作的,予以罚款、拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

(三)依法维护立案秩序。对违法围攻、静坐、缠访闹访、冲击法院等,干扰人民法院依法立案的,由公安机关依照治安管理处罚法,予以警告、罚款、行政拘留等处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

(四)健全相关法律制度。加强诉讼诚信建设,规范行使诉权行为。推动完善相关立法,对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为,明确行政处罚、司法处罚、刑事处罚标准,加大惩治力度。

 关于立案审查的六条司法观点

1.人民法院应当一律接收诉状并出具凭证,对符合法律规定的起诉与受理条件的,应当场登记立案

人民法院接受诉状后,应该出具什么形式的书面凭证,书面凭证应该加盖人民法院院印还是立案庭庭章。我们认为,对当事人提交的诉状一律予以接受和登记,是解决人民群众“告状无门”最直接有效的办法。至于出具什么形式的书面凭证,以及凭证加盖印章的名称,只是具体工作开展的方式。

加盖公章的单位名称的问题,我们倾向于认为应该是受案人民法院的公章,而且,这一要求在实践操作中也没有太多障碍,因为这一凭证基本上就是一个格式模板。当然,部分法院在凭证上加盖人民法院立案庭的印章,也并无太多不妥,不违背登记立案的要求。

在接收当事人提交诉状并出具凭证后,对符合法律规定的起诉、自诉予以立案,是立案登记制改革中对登记立案程序的又一基本要求。我们认为,如何理解登记立案程序,应把握以下一个基本的原则,就是对当事人提交的诉状,人民法院应当予以接收并记录在案,而起诉是否符合法律规定的起诉与受理的条件,则应结合当事人提交的材料决定是否立案。因此,接收诉状并出具凭证,只是一个材料接收的过程。而进入法院审判,则是一个依法予以受理的法律适用过程。根据《民事诉讼法》第一百一十九条、《行政诉讼法》第四十九条、《刑事诉讼法》第二百零四条的规定,人民法院在接收诉状后决定是否立案的标准,就是当事人提交的材料是否达到法律规定的形式要件。显然,在这个阶段,人民法院不能对起诉材料进行实质审查。

2.一次性书面告知补正和经补正仍不符合要求的处理方式

人民法院立案工作应当强化说法释明工作,对当事人提交的诉状和材料不符合要求的,应当一次性书面告知在指定期限内补正。当事人在指定期限内补正的,人民法院决定是否立案的期间,自收到补正材料之日起计算。当事人在指定期限内没有补正的,退回诉状并记录在册;当事人提交补正材料后无法联系的,邮寄退回。当事人坚持起诉、自诉的,人民法院应当裁定或者决定不予受理、不予立案。这里的“一次性告知”应该是对法院而言,一次性全面告知当事人登记立案所需要的材料,不能有所欠缺。但不能只是机械地理解为,只是告知当事人一次就不再告知了,如果当事人下次材料没有补齐的话,还应再次告知。对于经过补正,当事人提交的材料仍然不符合要求的,我们要求受诉人民法院出具裁定。这主要是考虑到,虽然,我国诉讼法规定了当事人对不予受理的裁定享有上诉权及申请再审权,但是,在立案过程中大量存在着以口头形式作出“不予受理”裁定的现象,直接影响当事人的权利救济,无法向上级法院提出上诉或者申请再审。虽然2012年《民事诉讼法》修改,新增了以下规定:“符合起诉条件的,应当在七日内立案,并通知当事人;不符合起诉条件的,应当在七日内作出裁定书,不予受理”,即将书面裁定纳入立法。但从法律实施的情况看,仍然存在着部分地区法院以口头告知代替书面裁定的做法,当事人就“不予受理”的口头裁定依然处于救济无门的状态,立法上的完善并没有带来司法实践的革新。因此,在《规定》起草过程中,再次强调要以书面的形式决定是否受理,从而给当事人救济权利提供书面凭证。

3.规定立案期限的目的在于审查当事人的起诉是否符合诉讼法规定的条件,立案期间人民法院对起诉的审查通常是形式上的

刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法均明确规定一定的立案期限,目的在于审查当事人的起诉是否符合诉讼法规定的条件。这时,也许有人会问,都立案登记制了还审查吗?答案是肯定的。世界上任何一个国家的立案登记工作都包含着审查,区别只在审查的范围有多大。其实,是否包含审查不是立案登记制与立案审查制的本质区别,立案登记制与立案审查制的区别仅在于审查范围的大小。研究对起诉的审查范围,有必要厘清起诉要件、诉讼要件、权利保护要件三者的区别。起诉要件是指当事人起诉行为能发生法律效果而应具备的条件。例如,有的国家规定起诉只要提供格式化诉状即完成;有的国家规定,当事人向法院递交诉状后,只有诉状送达到被告,起诉才能完成。诉讼要件是指法院对当事人的起诉进行判决必须具备的要件。例如,原告是否适格、是否重复起诉、是否属于法院受案范围、是否为受案法院所管辖等。权利保护要件,是指原告的诉讼请求获得法院支持并被判决胜诉所必须具备的要件。简言之,就是原告胜诉的要件。

我国过去实行立案审查制,立案阶段分为四步:原告提交起诉状——法院接收起诉材料——法院审查相关起诉材料——法院决定是否立案。在这四个步骤中,法院不仅对起诉要件进行审查,如起诉状是否记载明确齐备(明确的被告、诉讼请求等);还对诉讼要件进行审查,如原告是否适格、有无诉的利益等;同时对诉讼保护要件亦进行审查,如证据是否充分等,对于诉讼请求明显不成立的不予立案。显然,在双方当事人尚未抗辩的情形下,已开始程序和实体裁判。立案后,案件进入审判业务庭再进行正式审判,难免有“两次审判”之嫌;另一方面,立案审查过程中,只有原告起诉,无被告方参与,一旦涉及实体判断难免有失偏颇。

与过去我国立案审查制不同,多数实行立案登记制的国家,当事人起诉是启动诉讼活动的唯一要件,这有其特殊背景。首先,在法治文化发达的国家,诉讼途径属于解决纠纷的重要途径,为了充分保护当事人的诉权,国家通常降低立案的门槛,尽量减少当事人诉累。其次,国外司法机关的权威性以及公民对司法机关的信赖程度都比较高,加之律师服务发达,随意诉讼、恶意诉讼、滥用诉权等现象较少,立案审查因此相对形式化。最后,外国立案登记制并非孤立的制度,而是有许多配套程序与之配合。例如,德国州法院实行强制律师代理制度,律师在申请立案前已做了许多诉前的审查工作。足以保障当事人起诉的成功率。对此,我们不能简单照搬国外的立案登记制,而应在借鉴吸收国外优秀元素的基础上,给合当前我国国情实际,建立有诉必理为本、适当审查为辅的立案登记制。

在立案期间,人民法院对起诉要件的审查通常是形式上的,对当事人能否胜诉之问题,例如当事人提交的证据是否充分,是否明显不成立等,立案阶段不再作判断。但第三人撤销之诉和执行异议之诉是两类特殊民事起诉,在审查要件方面有一定特殊性。

4.人民法院对不符合法律规定的起诉,应当出具书面裁定或者决定,并载明理由

在过去的人民法院立案实践中,对于不符合法律规定的起诉,人民法院往往不收材料、不出裁定、不作回复。此类对不立案、不受理的案件不出具裁判文书、不说明理由的做法,虽提高了法院的工作效率,节省了一定的人力、物力,但在司法实践中造成弊病很多。甚至可以说,“立案难”在一定程度上与“不立案无需出具文书说明理由”这种行为有关。此举明显有悖于现代法治精神,影响当事人诉讼权利行使,妨碍人民法院事业发展。为此,最高人民法院多次下发通知,要求各地法院加大力气解决立案难问题,但该问题未得到根治,仍在一定程度上存在。考虑到出具裁判文书,需要明确不予立案或者不予受理的理由及法律依据,能够有效防止法院在立案阶段的恣意,同时,也能够更好地保证当事人的救济权利和救济途径。故而在立案制度改革中再次重申,对人民法院对起诉、自诉不予受理或者不予立案的,应当出具书面裁定或者决定,并载明理由。

5.诉讼费用交纳程序:“先登记立案再交费”

《规定》要求对符合法律规定的的起诉、自诉和申请,一律先行办理登记立案手续,再书面通知当事人交纳诉讼费用。改变了目前一些法院在实践中,让当事人“先交费后立案”的模式,严格杜绝当事人当场交费就给立,没交费就不给立的做法。这样规定,严格贯彻了《意见》的精神,去除一切不利于登记立案制度的门槛和藩篱,防止拖延立案,从程序上切实保障当事人可以依法无障碍的行使诉讼权利,使当事人在立案阶段能够切身感受到人民法院登记立案工作公开、透明、高效。

6.登记立案后的案件移送要件

从本条规定看,移送要件包括以下内容:一是移送条件是登记立案后。二是移送主体是立案庭。三是移送应当及时。四是接收主体为审判庭。

(一)移送条件:登记立案后

从登记立案的流程看,当事人遇到矛盾纠纷,选择向人民法院提起诉讼,人民法院依据《规定》第二条,应当一律接受诉状,出具书面凭证并注明收到日期。此时,人民法院只是对诉状进行登记,尚未立案,不具备移送条件。立案庭登记后,认为符合法律规定受理条件的,或者当场登记立案,或者在法律规定期间内登记立案,认为在法律规定期限内无法判断是否需要立案先行立案的,才发生移送行为。对《规定》第十条规定的不予登记立案的情形的,直接由立案庭处理,不移送其他业务庭。

(二)移送主体:立案庭

本条明确规定案件移送工作由立案庭负责。立案庭在立案后如何移送给业务庭。目前,从各地实践看,通常做法是立案庭立案后,由业务庭的内勤、书记员或者专门联络员领取相应该庭室案卷材料。同时,由立案庭在审判流程管理系统上录入案件情况,生成立案信息表(各地法院在称呼上可能有所不同)交各业务庭。

(三)移送时间:及时

在起草该条过程中,对是否明确规定流转期限存有不同观点。有意见认为,为防止案件在立案庭滞留,应当按照《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》,明确立案庭在登记立案后2日内,将案件移送至审判庭审理。这样做的好处是,可以确保从立案环节到审判环节运转协调、安定有序,当事人可以按照已知的、稳定的、可预期的时间规定完成每一项诉讼活动,从而确保诉讼活动的连续性、顺畅性和严肃性,防止随意化倾向。

考虑到目前司法实践中,立案庭立案到移送审判庭审理的过程中,存在着许多环节,如诉讼费交纳、通知书送达、保全等,有些法院由立案庭承担,有些法院由审判庭承担。如果《规定》统一要求立案庭登记立案后2日内移送,就会改变现在的工作格局,因此,本条未明确规定移送期限。

此外,考虑到实行立案登记制改革后,立案庭与审判庭的工作衔接如何确定,需要进行深入调研,故《规定》只是要求立案庭在登记立案后及时将案件移送审判庭。但这并不意味着可以放松对移送时间的要求。立案庭仍应当从提升诉讼效率的角度出发,在完成庭审前的各项程序后2日内将案件移送给业务庭。

(四)接收主体:各业务庭

对各业务庭而言,虽不是移送主体,但也应当负有一定的配合协作义务。包括:第一,及时领取案件。对立案庭移送的案件,要派专人及时领取,防止因领取迟延致使案件流转不畅。第二,及时反馈情况。对立案庭所立案件不属于本庭职责范围的,应当及时与立案庭进行沟通。确属分错的,退回后由立案庭再分给其他庭室,不能自行转给其他庭室。第三,支持立案庭归口办理。对个别没有直接寄给立案庭的起诉材料,应当及时转给立案庭,由立案庭进行立案编号工作,不能自行立案。第四,做好案件核对。对立案庭移送的案件,应当认真核对,确保材料无误。避免案件移送到业务庭后,因材料缺项、遗失发生推诿扯皮现象。

(摘编自《最高人民法院关于登记立案司法解释理解与适用》,景汉朝主编,最高人民法院立案庭编著,人民法院出版社2016年4月出版)

 

法信 ·法律依据

1.《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》

第二条 对起诉、自诉,人民法院应当一律接收诉状,出具书面凭证并注明收到日期。对符合法律规定的起诉、自诉,人民法院应当当场予以登记立案。对不符合法律规定的起诉、自诉,人民法院应当予以释明。

第六条 当事人提出起诉、自诉的,应当提交以下材料:

(一)起诉人、自诉人是自然人的,提交身份证明复印件;起诉人、自诉人是法人或者其他组织的,提交营业执照或者组织机构代码证复印件、法定代表人或者主要负责人身份证明书;法人或者其他组织不能提供组织机构代码的,应当提供组织机构被注销的情况说明;

(二)委托起诉或者代为告诉的,应当提交授权委托书、代理人身份证明、代为告诉人身份证明等相关材料;

(三)具体明确的足以使被告或者被告人与他人相区别的姓名或者名称、住所等信息;

(四)起诉状原本和与被告或者被告人及其他当事人人数相符的副本;

(五)与诉请相关的证据或者证明材料。

第七条 当事人提交的诉状和材料不符合要求的,人民法院应当一次性书面告知在指定期限内补正。

当事人在指定期限内补正的,人民法院决定是否立案的期间,自收到补正材料之日起计算。

当事人在指定期限内没有补正的,退回诉状并记录在册;坚持起诉、自诉的,裁定或者决定不予受理、不予立案。

经补正仍不符合要求的,裁定或者决定不予受理、不予立案。

第八条  对当事人提出的起诉、自诉,人民法院当场不能判定是否符合法律规定的,应当作出以下处理:

(一)对民事、行政起诉,应当在收到起诉状之日起七日内决定是否立案;

(二)对刑事自诉,应当在收到自诉状次日起十五日内决定是否立案;

(三)对第三人撤销之诉,应当在收到起诉状之日起三十日内决定是否立案;

(四)对执行异议之诉,应当在收到起诉状之日起十五日内决定是否立案。

人民法院在法定期间内不能判定起诉、自诉是否符合法律规定的,应当先行立案。

第九条 人民法院对起诉、自诉不予受理或者不予立案的,应当出具书面裁定或者决定,并载明理由。

第十一条 登记立案后,当事人未在法定期限内交纳诉讼费的,按撤诉处理,但符合法律规定的缓、减、免交诉讼费条件的除外。

第十二条 登记立案后,人民法院立案庭应当及时将案件移送审判庭审理。

2.《最高人民法院关于人民法院推行立案登记制改革的意见》

三、登记立案程序

(一)实行当场登记立案。对符合法律规定的起诉、自诉和申请,一律接收诉状,当场登记立案。对当场不能判定是否符合法律规定的,应当在法律规定的期限内决定是否立案。

(二)实行一次性全面告知和补正。起诉、自诉和申请材料不符合形式要件的,应当及时释明,以书面形式一次性全面告知应当补正的材料和期限。在指定期限内经补正符合法律规定条件的,人民法院应当登记立案。

(三)不符合法律规定的起诉、自诉和申请的处理。对不符合法律规定的起诉、自诉和申请,应当依法裁决不予受理或者不予立案,并载明理由。当事人不服的,可以提起上诉或者申请复议。禁止不收材料、不予答复、不出具法律文书。

(四)严格执行立案标准。禁止在法律规定之外设定受理条件,全面清理和废止不符合法律规定的立案“土政策”。





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