农村“一户一宅”制度探析

农村“一户一宅”制度探析

2016-08-10 09:55:00    来源： 中国土地    作者：岳永兵

农村村民实行“一户一宅”制度是现行《土地管理法》的规定，目的是在延续宅基地分配公平优先原则的同时，遏制宅基地无序扩张和乱占滥用耕地行为。该制度对于保障农民居住权益，合理利用土地资源发挥了积极作用。但随着社会经济快速发展，农村“一户多宅”、超标准占用宅基地现象逐渐增多，由此也引发了各界对“一户一宅”制度的广泛讨论。

“一户一宅”制度辨析

目前对于“一户一宅”制度的争议主要体现在两个方面：一是国家法律对于“户”及分户条件没有明确界定，实践中形成共同生活户、共同登记户和单独生活户3种“户”的认定形式，认定弹性较大，为农民套取宅基地提供了便利条件，并将此归结为造成一户多宅等问题的主要原因。二是对于“一户一宅”适用范围存在不同理解，有的认为“一户一宅”是针对宅基地分配条件的，农户符合“一户一宅”规定就可以申请宅基地，不符合就不能申请。有的认为“一户一宅”适用于宅基地管理全过程，即在分配和保有阶段都应遵守“一户一宅”规定。由于这些争议的存在，各地对于“一户多宅、一宅多户、有宅无户、有户无宅”现象的看法和处理办法不尽相同。

关于“户”和“宅”的界定。对于“户”如何界定，《土地管理法》未明确，但一些地方以立法或乡规民约的形式进行了界定。如河北省规定农村村民子女年满18周岁后，因结婚可以分户申请宅基地；福建厦门市明确“户”是具有本村常住户口且享受集体资产分配权的集体经济组织成员家庭，农户申请宅基地应指定家庭中满18周岁的一个成员作为申请人，其他成员作为共同申请人；广西壮族自治区规定村集体组织成员因结婚等原因可以分户，但分户后父母必须跟一子女同户。从实践看，“户”的认定通常以家庭为单位，具体人口以户籍部门登记的农村常住户口为准。在分户条件方面也考虑了地方民俗、生活居住习惯等因素。

对于面积标准，地方也通过立法、规范性文件予以明确。主要分为两类：一是只规定宅基地面积标准上限，广西规定平原地区的城市郊区宅基地面积不超过100平方米，丘陵地区、山区不超过150平方米。二是根据户的规模限定不同面积，浙江省规定3人及3人以下农户宅基地不超过75平方米，4人农户不超过100平方米，5人农户不超过110平方米，6人及6人以上农户不超过125平方米。重庆市规定市区范围内宅基地标准为每人20平方米～25 平方米，其他区县（市）标准为每人20平方米～30 平方米。

目前，地方对于“户”的认定基本上都是采用家庭与集体常住户口相结合的方式，实现了“户”与分户条件界定的清晰化、便捷化。　“户”的规模存在地域差异性，不同地域间的居住习惯也不尽相同，对于“户”的认定很难形成全国公认的统一标准。宅基地面积也同理，不同地区拥有不同的资源禀赋和居住习惯，即使同省内，地区间的差异也极大。1982年，《国务院关于发布村镇建设用地管理条例的通知》就提出：“省级人民政府根据山区、丘陵、平原等不同情况，分别规定用地限额，县级人民政府根据省级规定的用地限额，结合当地人均耕地、家庭副业、民族习俗等情况，规定宅基地面积标准。”越到基层，对于“户”和宅基地面积标准的规定越符合当地实际，农民认可程度越高、操作性越强。因此，应将“一户一宅”的界定交由地方制定标准。

关于“一户一宅”的适用范围。“一户一宅”适用于宅基地分配环节还是保有环节，立法层面并没有予以明确。2010年，国土资源部印发《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》明确，“一户一宅”是指农村居民一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地。此外，该部印发的《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》和《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，都明确对于因继承形成的一户多宅给予登记发证。从以上规定可以看出，部门规范性文件认定“一户一宅”是针对宅基地分配环节的，并认可因继承等原因形成的一户多宅情况。

因此，当前情况下，将“一户一宅”规定扩大到保有环节存在障碍：首先，缺少法律支持。国家立法并没有明确“一户一宅”适用于宅基地使用环节，根据《宪法》和《继承法》的规定，农民的合法房屋可以继承，如果“一户一宅”规定扩大到宅基地使用环节，已经拥有一处住宅的农民将无法继承房屋，显然有违现行法律。其次，政策监管实施困难。宅基地申请环节是对一个时点农户条件的审核，较容易把握，而使用环节是一个时间段，期间充满变数，包括人口增减、代际交替等，在宅基地确权登记发证尚未到位的情况下，要得到有效落实，难度可想而知。

一些地方将“一户一宅”规定扩大到宅基地使用环节的初衷，是想促进一户多宅形成的闲置宅基地的退出，但是退出多余宅基地与“一户一宅”的规定并没有太大联系。目前，很多地方通过宅基地换房、有偿退出等方式，有效引导农民退出闲置宅基地，就是很好的例子。

“一户一宅”制度面临的难题

“一户一宅”制度从确立到现在已实行了将近20年，随着社会快速发展与变迁，该制度在执行过程中遇到了一些新的问题与挑战，需要解决和完善，尤其在下一步《土地管理法》修改中应重点予以考虑。

存续问题：部分地区“一户一宅”制度难以为继。

在土地资源稀缺地区，受建设用地指标限制，很难拿出足够的土地用于农民建房，很多地方已经多年没有审批过宅基地，“一户一宅”的农民住房保障形式难以为继。如广东省顺德等地已明确提出严格限制单家独院式村民住宅用地审批。浙江省更是提出，有条件的地方可实行宅基地分配货币化安置，对需要安排宅基地的农民，鼓励其拿钱不拿地。

管理问题：农村集体在宅基地管理中的事权财权不一致。

宅基地管理过程中村委会（代表农村集体）一直发挥着重要作用，承担着农民建房资格初步审查、现场勘查等多项辅助工作，国家也希望村集体能够承担起宅基地收回的重任。收回宅基地必然涉及地上房屋补偿、旧房拆除等费用，这些支出需要集体自己筹措，国家尚未形成财政补助机制。宅基地管理中村集体的事权与财权不对应，影响其参与宅基地管理的积极性，这也是造成“一户多宅”的重要成因。

现实矛盾：“一户一宅”制度阻碍农户改善性居住需求。

“一户一宅”是一种朴素的公平分配理念，在保障农民住有所居的情况下，也成为了农民追求更好生活环境的阻碍。近几年来，城市发展建设日新月异，但农村基础设施建设滞后，导致农民为追求好的生活环境，纷纷在村庄外围交通条件便利的地方建房。如果严格执行“一户一宅”制度，则禁止了已拥有一处住宅农户的改善性建房需求。现实中，基于以上分析的各种原因，改善性需求往往可以取得新宅基地，又无法顺利拆除旧宅基地，“空心村”也就这样逐渐形成。

改革和完善“一户一宅”制度的建议

明确“一户一宅”适用范围，鼓励地方制定“户”和“宅”标准。坚持宅基地“一户一宅”基本分配原则，将“一户一宅”明确为宅基地申请的必要条件。秉着合理利用土地资源的原则，可将农村居民“一户一宅”视为宅基地管理的目标或方向，但不能确立为使用环节的刚性约束。同时，鼓励县、乡（镇）级政府根据地方土地资源禀赋和农民生产、生活习惯，制定符合当地实际的“户”认定标准和分户条件，在省、自治区、直辖市规定的宅基地面积标准范围内，综合考虑民居功能、人口数量，制定包括户均标准和人均标准两项指标的宅基地面积标准。

探索“一户一宅”多种实现形式。修改《土地管理法》中关于“一户一宅”的规定，明确地方可以通过多种形式保障农民住房需求，不再统一实行“一户拥有一处宅基地”的规定。探索不同区域、不同资源禀赋条件下，农民户住有所居的多种实现形式。明确可以通过集中统建、多户联建、集中建设农民公寓和农民住宅小区等方式，以“一户一房”形式落实“一户一宅”。对于近郊区、城中村，可以探索以优惠价格购买国有土地上商品房、限价房或以货币安置方式，保障符合宅基地申请条件农户的住房需求。

强化农村集体在宅基地管理中的作用。一是下放宅基地审批权限，将使用存量建设用地和未利用地建房的决策权交由村集体负责，报县国土管理部门备案即可，赋予集体一定的自主权，强化村干部是宅基地管理第一责任人，提高集体经济组织参与宅基地管理的主动性。二是探索农村集体主导下的宅基地有偿取得制度，凸显不同区位宅基地使用价值的差异，有偿使用费专项用于宅基地管理和基础设施配套。三是探索财政补助、集体主导下的闲置宅基地收购储备制度，集体收回农民闲置宅基地，政府根据回收宅基地的不同利用情况给予差别化的补贴，以经济手段激励农民集体参与宅基地管理的积极性。

协调农民改善性建房需求与“一户一宅”的关系。加大对农村基础设施建设投入力度，扭转村庄内外基础设施差异较大的现状。对于已经达到“一户一宅”条件的农户，若再申请宅基地，可通过缴纳“原宅基地腾退保证金”的方式执行，在申请到新宅基地的一定期限内，承诺建成新房并将原来宅基地上房屋拆除后，将宅基地无偿退还给集体，农户若不履行承诺，由集体用保证金拆除旧房并收回原宅基地。

（作者供职于中国国土资源经济研究院）