党的十八届五中全会提出，2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。据统计，辽宁省朝阳市“十三五”时期贫困人口为17.2万人，占辽宁省的比例为21%。要确保这些贫困人口2020年如期脱贫，需要市场各环节的参与，更离不开金融的支持。本文通过对朝阳市金融支农和扶贫实践的调查，发现新时期金融实施精准扶贫面对诸多困难，需要采取有效措施予以解决。
朝阳市的现状
由于历史和自然的原因，朝阳市一直是辽宁省乃至全国的重点贫困地区。2015年，中央提出了“两个确保”的奋斗目标，“精准扶贫、精准脱贫”的战略思想和“五个一批”的战略举措，朝阳市对扶贫对象进行了再次识别。截至2015年末，全市农民人均纯收入低于3264元的贫困人口有82058户，171636人，贫困发生率为6.96%，占辽宁省81万贫困人口的21.23%；现有5个县都是省级扶贫开发重点县，占辽宁省的1/3，省定贫困村413个，占全市行政村总数的1/3，占辽宁省1791个贫困村的1/4，另外还有91个贫困边缘村，仍是辽宁省贫困人口最多、扶贫任务最重的地区。
金融支持朝阳市扶贫开发的实践
金融扶贫的重点是满足有劳动能力、有致富愿望贫困人口的融资需求，关键是精准识别，因类施策，通过“造血”式扶贫，提升贫困人口的自我发展能力。近年来，朝阳市不断创新和改进金融扶贫方式，促进了贫困地区的经济发展和农民增收。
（一）完善金融扶贫政策措施，强化“窗口”指导。人民银行朝阳中支结合地方实际，连续多年出台信贷指导意见，引导辖区金融机构扩大对县域和农村的投放。按照国家做好扶贫开发、实施精准扶贫等有关要求，联合政府部门出台了《朝阳市金融扶贫工作方案》，制定了《朝阳市民族贸易和民族特需商品生产贷款贴息管理暂行办法》，“十二五”期间累计贴息3486万元，完善了县域金融机构涉农贷款增量奖励审核流程，争取奖励资金4736万元，保证了金融对贫困县域经济发展的支持力度。
（二）强化货币政策工具运用，引导信贷投入增加。人民银行朝阳中支综合运用差别存款准备金率、定向降准、合意贷款、再贷款、再贴现等货币政策工具，“十二五”期间，发放支农再贷款35.4亿元，办理再贴现43.6亿元，对符合条件的8家县域法人金融机构执行存款准备金率下调1个百分点的优惠政策，壮大了县域金融的支农扶贫实力。截至2015年末，全市5个贫困县各项贷款余额429.5亿元，较2010年底增长67.5%；农户贷款余额105.7亿元，较2010年底增加46.9亿元，年均增长12.4%。
（三）完善农村金融基础设施，提升金融服务功能。朝阳中支2006年在北票市试点农户信用评价工作，2009年在全市推广，为金融扶贫营造了良好的金融生态环境。到2015年末，朝阳市为12.4万农户建立了农户信用档案，对7.4万多农户进行了信用评定，有效提高了农村贫困人口贷款的可获得性。扎实推进了银行卡助农取款服务。2015年末，全市县域以下区域银行卡保有量4382.1万张，布放ATM1035台、POS机7053台，分别比2010年末增长187.7%、150.6%和632.4%；设立助农取款服务点3550个，行政村覆盖率100%，构建了支农、惠农、便农的“支付绿色通道”。
（四）创新多种金融扶贫模式，实现精准扶贫目标。朝阳市金融机构以促进贫困地区经济社会发展、推动精准扶贫为目标，创新推出了“农户信用评分+信贷”、“农机购置补贴+信贷”、“政银保”合作贷款等10多个贴近“三农”需求的支农扶贫产品。如北票市推出“公司+农户+信贷”模式，投放公司贷款5.7亿元，农户养殖贷款0.96亿元，支持北票宏发食品有限公司发展壮大的同时，也带动了周边贫困农户脱贫致富。
金融实施精准扶贫的难点
通过采取一系列措施推进开发式扶贫，目前全市建档立卡贫困人口由“十一五”末的61.79万人减少到17.16万人，贫困发生率由25.85%下降到6.96%，取得了令人瞩目的成绩。但在扶贫的“精准”定位上，在方式方法的创新上，还存在诸多欠缺。
（一）贫困农户内生动力不足，扶贫难度加大。朝阳市5个贫困县（市）都是以粮食生产为主导的农业地区，受历史原因和自然条件影响，产业结构和增收渠道单一，农业生产成本较高，一旦遭遇自然灾害和市场价格波动，农户就会处于亏损状态，难以实现可持续发展和原始积累。
（二）农村金融扶贫资金不足，存在目标偏差。朝阳市财政资金有限，农村金融应是扶贫资金的一潭活水，但也存在资金流失现象，2015年末，朝阳市县域各项存款余额787.25亿元，各项贷款余额429.54亿元，存贷比为54.56%，说明在农村地区，只有55%左右的当地存款服务于当地经济社会发展，而其余大量的资金没有留在农村，影响了贫困地区的发展。
（三）金融机构主观认识不足，供给体系欠缺。在计划经济时代和改革开放初期，银行在“三农”方面投入了大量的信贷资金，对农村经济社会发展和农民增收致富起到了重要作用，但也饱受不良、拖欠、追讨贷款之苦。延续这种历史的原因以及银行改制后经营思想的改变，金融机构认为扶贫开发是政府部门的责任，因此在实施精准扶贫方面积极性不高、主动性不够，开展农村金融产品创新，就必须依赖监管部门的推动，具有普遍意义、可复制、可持续的创新产品有限。
目前，尚未建立完善的金融扶贫供给体系。金融机构信贷管理愈加注重风险控制，不断上收基层行的贷款审批权限。有的国有银行5万元贷款需要二级分行审批，10万元以上贷款需要一级分行审批，有的基层银行甚至没有贷款审批权。这种管理体制不利于县域金融业务的发展，也不利于信贷产品和服务创新。农业发展银行贷款准入条件较为严格，多数项目难以达标，没有充分发挥其政策性金融作用。农村信用社历史包袱沉重，资产质量较差，其完善法人治理结构、改组为农村商业银行等一系列改革的任务还极其艰巨，近年来有业务“非农化”倾向，距离担当扶贫攻坚主力军角色还有差距。
（四）金融配套和保障措施不足，生态环境脆弱。贫困地区农村生产要素确权和流通市场发展滞后，农村土地、住房、林地、农机具等生产要素评估难，无法有效交易和流转，加剧了银行与农户、企业之间的信息不对称，抑制了金融资源的及时介入。
金融扶贫攻坚的对策建议
“十三五”时期，我国扶贫开发工作形势紧迫，任务艰巨。金融扶贫作为扶贫开发战略体系的重要组成部分，必须紧密围绕国家提出的扶贫开发方针政策，紧密结合贫困地区的实际情况，更新理念，创新模式，实施好精准扶贫、精准脱贫。
（一）明确金融扶贫对象，解决好“扶持谁”的问题。面对脱贫攻坚这一艰巨任务，金融机构应树立普惠金融理念，以支持贫困地区主导产业、特色行业发展，做好贫困地区新型经营主体的经营服务作为精准扶贫的切入点，针对中央提出“五个一批”的扶贫攻坚计划，重点支持“通过扶持生产和就业发展一批”、“通过移民搬迁一批”。建议地方政府建立健全金融精准扶贫信息平台和数据库，实现对金融扶贫对象的科学化管理，为贫困人口识别与金融扶持措施的有效对接奠定基础。
（二）构建金融扶贫新格局，解决好“谁来扶”的问题。中央银行创新运用货币政策工具，发挥支农支小再贷款、再贴现、差别存款准备金率、差异化监管政策等工具的正向激励作用，引导和鼓励金融资源向贫困地区聚集。运用好扶贫再贷款，提升扶贫的精准度。加强农村信用体系建设，深入开展信用户、信用乡镇创建活动，加强金融知识和金融扶贫政策宣传，提高贫困地区农户的金融素养和风险识别能力，培育“有借有还、再借不难”的金融意识和诚信意识。
国家开发银行、农业发展银行等政策性银行分支机构重点做好异地扶贫搬迁、基础设施以及新型城镇化建设项目的储备、包装与对接工作，充分利用低成本、长周期的开发性、政策性资金，为贫困人口发展生产、改善生活提供良好的外部环境。
大型商业银行和股份制银行等金融机构积极向贫困地区延伸服务网点，实现贫困地区金融服务全覆盖。重点支持贫困地区特色优势产业以及涉农龙头企业、专业合作社、家庭农场、专业大户等新型经营主体，通过产业发展引领和新型经营主体带动，为贫困人口提供更多的就业和创业机会。
农村信用社等合作性金融机构进一步完善法人治理结构，实现商业化经营，推动小额信贷、农户联保等金融产品和服务创新，通过“农户信用评分+信贷”等方式强化风险管理，将资金投向农村，发挥农村金融主力军功能。
（三）创新金融扶贫模式，解决好“怎么扶”的问题。充分运用“金融+”思维，将金融机构自身优势与扶贫政策、财政资金相结合，探索创新扶贫贷款新模式，推动信贷资金流向农村，流向贫困户。例如：“政府担保+金融机构+农户模式”的杠杆模式，“公司+农户+信贷”的产业链带动模式，“农户信用评分+信贷”的征信模式，“政银保”小额扶贫贷款模式等。
积极稳妥开展农村“两权”抵押贷款试点，完善农村生产要素确权、登记、评估市场，鼓励将法律不禁止、产权归属清晰的农村集体房屋、土地等不动产、机器设备等农村资产纳入担保品范围，有效扩大农村企业、农户的抵质品范围。
探索开展“互联网+”扶贫模式。利用互联网信息手段，搭建农村与城市消费者的供需链接平台，把贫困户的土鸡、土鸭、土鹅等农产品推介出去，让城市的爱心帮扶者与农村贫困户结成对子，用以买代捐的方式，让贫困户获得稳定收益。
（四）整合扶贫资源，构筑脱贫攻坚强大合力。建立健全金融系统与扶贫开发相关部门的合作机制，加强各方在信息共享、政策制定、创新发展等方面的协调联动，为金融机构选择扶贫项目和对象、管理信贷风险提供便利条件。加强各部门扶贫政策的协调配合，整合各类扶贫资金，设立由政府出资的融资担保机构或扶贫贷款风险补偿基金，并建立稳定的资本金补充机制。落实财政部门农户贷款税收优惠、涉农贷款增量奖励、农村金融机构定向费用补贴等政策，降低贫困地区金融机构经营成本。创新社会扶贫机制，制定优惠政策，激发市场主体和社会资本参与扶贫开发的积极性，形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的开放式扶贫格局。
