原创 | 城市地下综合管廊建设的四大困境与六大对策

目前正处于我国大力推进城市地下综合管廊建设的时期，但实际项目建设中仍存在不少问题，下面根据目前城市地下综合管廊建设的四大困境相应提出六大对策措施，为我国综合管廊建设与管理决策提供参考。

城市地下综合管廊建设的四大困境

1

前期投资巨大与投资模式单一 

城市地下综合管廊的造价由地质条件、纳入管廊管线种类、管廊舱数及断面尺寸大小等因素决定，建造成本很大。如正在建设的海口市综合管廊一期试点工程，纳入管线有电力、给水、天然气、信息等，施工内容包括土建、电气、监控与报警、消防、排水、通风等，其单舱造价为4000千万元/km、双舱造价为6900千万元/km、三舱造价为9200万元/km。综合管廊投资巨大，建安费用较传统埋设方式高出1至2倍。

我国已建成和正在建设的城市地下综合管廊的投资主体单一，主要以政府全额出资或政府与管线单位联合投资为主。政府财政压力较大、运营管理水平较低、政府承担全部或主要风险是其主要特点。

2

利益协调难度大 

城市地下综合管廊的利益涉及面广，协调难度大。政府部门是主要发起人，对综合管廊项目起主导作用，注重社会效益；社会公众是主要受益者；各管线单位是使用者，若入廊费用和日常维护管理费收取过高，都会对管线单位入廊的意愿产生影响；第三方投资者作为出资人希望城市地下综合管廊能带来收益回报，追求经济效益最大化。

3

有偿使用尚未推广 

市政管线纳入城市地下综合管廊有利于管线的日常维护管理，也带来了维护管理费用的难题。综合管廊属准公共物品，可收取一定经营费用，但目前多数城市尚未明确建立城市地下综合管廊管线收费机制，已投入运营的综合管廊大多数对入驻管线采取免费入驻方式，见表1。另外，随着使用年限的增长管廊的维护管理费用将呈现不断增长趋势，若没有明确收费机制，必将影响城市地下综合管廊后期的可持续运营。

（点击可见大图）

4

老城区综合管廊建设步伐缓慢

城市地下综合管廊需要一定的建设规模、形成网络，才能发挥其应有的作用。而现有的综合管廊建设，主要集中在新城区。老城区建设综合管廊需要开挖道路，封锁交通，施工周期较长，并且施工单位必须了解原先道路地下管线的埋设情况，而许多城市的市政管线信息资料早已缺失，排查、摸清原有管线情况需耗费大量的人力、物力和时间，施工前期准备工作任务重，造成老城区建设综合管廊要比城市新区投入成本高，且建设步伐缓慢。

六大对策措施

1

引入社会资本，拓展投资建设模式

针对我国城市地下综合管廊的资金来源相对比较单一的现状，拟采取以政府为主导，将社会资本引入综合管廊建设，使投融资渠道多样化。具体而言，社会资本可以采用以下几种模式参与综合管廊建设：

① TOT模式

TOT（Transfer Operate Transfer）模式即移交-运营-移交模式，是指社会投资人向政府购买已经建成的城市地下综合管廊的所有权，并在一定的特许经营期内负责经营该综合管廊项目以收回投资并获取利益，而政府可将这笔资金用于再投资建设新的综合管廊项目，特许经营期满后社会投资人将综合管廊重新交还给政府，该模式特别适合我国现阶段城市地下综合管廊建设投资由政府财政直接投入的现状。

② BOT模式

BOT（Building Operate Transfer）模式即建设-运营-移交模式，是指政府与社会投资人签订BOT协议，社会投资人按合同规定从政府部门取得一定期限的综合管廊项目特许经营权，然后由其组建项目建设公司进行项目的投资、融资、建设和运营，在特定期限内运营综合管廊、并向入驻管线单位收取一定的租赁和维护费用来收回投资、偿还债务并获得利润，在特许期满后将综合管廊项目无偿（或以很低价格）移交给政府部门。

③ BT模式

BT（Building Transfer）模式即建设-移交模式，是指由政府授予综合管廊项目建设特许权的社会投资人按照一定的法定程序组建BT项目公司，并进行投资融资及项目建设，在双方规定的时间内完成综合管廊建设任务且在项目竣工后按照前期约定进行移交，再由政府部门按照约定的年限向社会投资人支付综合管廊项目投资费用。

2

建立收费机制，降低投资压力和风险

城市地下综合管廊的费用由两部分组成：投资建设费用和运营维护管理费用，其中运营维护管理费用包括管线的入廊租用费和日常维护管理费。需要建立适当的、合理的收费机制，并采用“使用者付费+可行性缺口补助”方式，才能保证社会投资人收回投资及获取合理的回报。

① 建立综合管廊收费价格形成机制

发达国家对于设施运营过程中的使用收费有一套完善的动态优化计费机制（扣回式计费方法），这种机制是将上一个运营成本计算周期的总成本进行相对公平合理的分摊计算，然后以一个基本单位（一般是以空间占用为主要单位，综合管廊可以采用延长米或立方米）的成本价格进行成本分配，再进行预算-成本追踪技术，最后在下一个计算周期之初进行空间使用比例和价格的动态调整。我国可以借鉴，建立综合管廊收费价格形成机制。

② 采用“使用者付费+可行性缺口补助”方式

1）使用者付费

根据管线所占空间比例一次性收取管廊租用费，结合管线直埋方式费用支出情况和管线数量、维护难易程度、更换频率等收取日常维护管理费。如：广州大学城综合管廊的费用收取由广州市物价局统一定价，管线入廊费按管线实际铺设长度对管线单位进行一次性收取，日常维护管理费根据各类管线设计截面占用管廊空间比例由各管线单位合理分摊。入廊费具体收费标准为：饮用净水水管（直径600mm）每米收费标准为562.28元，杂用水水管（直径400mm）每米收取标准为419.65元，供热水水管（直径600mm）每米收取标准为1394.09元，供电电缆每孔米收费标准为102.70元，通信管线每孔米收费标准为59.01元。其综合管廊日常维护管理费用收取标准详见表2。

2）可行性缺口补助

根据综合管廊准公共物品的属性特点，政府在资金上给予一定的支持和补贴，即采用可行性缺口补助方式，具体可以包括地下空间资源划拨、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、投资入股、放弃分红权、物业开发、运营补贴等的一种或多种的组合。

3

树立设施管理（FM）理念

FM（Facility Management）管理，国际设施管理协会的定义是以保持业务空间高质量的生活和提高投资效益为目的，以最新的技术对人类有效的生活环境进行规划、整备和维护管理的工作。FM管理模式在发达国家已经被普遍用于基础设施、建筑设施、企业机构工作空间的建设运营管理。这种理念对于城市基础设施来说是将最终运营需求前置到项目前期，并在全生命周期中贯彻这种运营需求和关注需求的实现，这样能够高度整合综合管廊项目的策划、建设和运营，保证管廊项目全生命周期信息流程的完整性，降低建设、运营成本，提高综合管廊后期运营效率。

4

积极推进老城区综合管廊建设

老城区既是城市居民主要聚集区，也是城市基础设施问题主要集中区，应积极推进老城区综合管廊建设。若不能解决老城区的管线问题，综合管廊就不能形成网络，建设城市地下综合管廊的意义将大打折扣。老城区建设综合管廊限制因素多，综合管廊的建设应结合地下空间开发、老城区改造、道路改造等项目同步进行，以易于排查原有地下管线情况，消除不利因素对综合管廊施工阶段的影响；而且规划应集约利用地下空间，统筹综合管廊内部空间，协调好综合管廊与地上、地下已有工程的关系，能够使老城区基础设施功能得到升级，满足整个城市发展的新需求。

5

建立智能化信息管理平台

利用BIM技术、监控系统、GIS系统、温度感知系统、火灾报警器等信息技术，建立城市地下综合管廊智能化信息管理平台，将管廊内各项设备与智能化信息管理平台联通，智能化控制管廊内湿度、温度、气体浓度等参数值，动态可视化地实时了解内部情况；随时掌握管线数量、尺寸等变动引起的管廊内占用空间变化情况，对管廊内空间库存实施管理；将管廊内的各种信息进行整合和共享，及时更新管廊各项数据，方便信息的保存、查询及利用。

6

完善监督管理制度

综合管廊投资大、周期长、涉及广，有必要加强监管，做到公开、透明。同时设立专门的城市地下综合管廊建设和管理机构负责综合管廊的统一规划（推行多规合一）、统一设计、统一施工、统一维护管理，制定运营管理办法对管线单位的入驻流程、综合管廊日常运营维护及收费进行规范管理，避免入驻管线单位各自为政而造成管廊运营混乱，并加强对管线单位的监管，严禁管线单位在管廊建成后另行开挖埋设管线。

来源：《建筑经济》杂志