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任涛
沣东新城自成立伊始，就被赋予先行先试的使命，创新开发区管理体制，托管区域街道，同步推进开发建设和城乡统筹。在全新的开发区管理体制下，沣东新城已运行5年多，整体平稳有序，形成了一些好的经验和做法，但也存在一定的问题和不足，还需进一步规范完善。 一、沣东新城托管概况及基本认识 沣东新城（前身西安沣渭新区）按照西安市委、市政府关于《沣渭新区乡镇街道托管及有关管理体制方案》及《沣渭新区街道托管移交工作方案》的要求，从2010年10月开始，安排由城乡统筹办牵头对接协调，经过与西安市30多个市级部门的授权委托，并与未央、长安两区70多个部门逐一交接，于2011年1月1日起，整建制托管西安市未央区六村堡、三桥及长安区王寺、斗门、高桥5个街道，共133个村、17个社区，2013年1月，因汉长安城遗址保护需要，原六村堡街道（42个村、4个社区）的托管范围发生调整，其中24个村、1个社区划归汉长城遗址保护特区管委会管理，沣东新城继续托管新成立的建章路街道（18个村、3个社区）。 沣东新城托管街道，就是按照“大部制”和“管委会-街办”两级管理模式，全方位承担区域的开发建设、党群管理、行政管理和社会事务，乃至涵盖了人大、政协及检察院、法院设置。所以说，托管体制让沣东新城管委会兼具开发区和行政区职能，即我们常说的“开发区+行政区”。但在此，个人认为，沣东新城就是开发区，只是与传统的开发区模式相比，我们被赋予了更加全面广泛的社会管理职能，托管只是进一步拓展和丰富了开发区的内涵。所以，我们必须要时时刻刻牢固树立“开发区”意识，坚持用开发区理念和体制来推动发展，坚持用体制机制创新来解决所面临的问题，坚决不走“回头路”。 二、托管体制的成因分析 沣东新城托管街道是省市创新开发区管理体制的重要举措。创新体制的原因，就个人的理解和体会，主要包括两个方面： 一是加快开发建设的需要，托管区域街道，有利于进一步形成发展合力，构筑一盘棋格局，更好促进开发建设，早日出形象。 二是加快城乡一体化发展的需要。这是最根本的原因，就是要真正实现新区建设与城乡统筹同步推进。 开发区经过20多年的发展，通过项目和园区示范带动，已成推动区域经济社会发展的重要力量。但在推动城乡统筹方面，开发区的辐射带动作用没有得到充分发挥，还未真正达到“寓城乡统筹于开发建设”。参照《西安市开发区条例》规定，开发区行使“市级经济事务和部分社会事务管理”职权，市级经济事务管理在此不再赘述，部分社会事务管理主要包括环境卫生、园林绿化、综合执法、信访法制、人力资源和社会保障、民政社区、计划生育、教育等职责，且这些社会管理和公共服务职责主要针对新建成区及区内企事业单位、新建住宅小区和学校。因此，在传统的开发区管理体制下，主要的社会事务仍由原行政区承担，广大农村、农民与开发区发展是割裂的，没有完全融入开发建设，依然是“两张皮”，制约城乡一体化发展进程。沣东新城通过托管区域街道，建立全新的管理体制，就是要将开发建设与城乡统筹同步推进、融合发展，使区域群众特别是农民真正成为开发建设的受益者，真正实现共建共享。 三、托管体制运行的具体举措 经过5年多的运行，我们顺利实现了托管事务的稳步承接、有序承担，归纳起来，主要采取以下举措： 一是机构“大部制”，优化整合各项职能。对职能交叉、联系密切的工作，由一个部门集成，协作推进。以创新提升城市管理和社会管理为纽带，整合行使“城管治理、综合执法、市容环卫”，“信访维稳、政法综治、司法法制”等职能。对民政残联、计生卫生、食品安全、农业水务等职能，最初由城乡统筹办一个部门承担，后续为进一步强化民生保障和社会管理，促进规范提升，成立了食品药品监督管理局，并将民政局、计卫文体局、农林水局升级为一级局。 二是事权下放，推进管委会与街道两级管理体制融合。第一，重新调整界定街道职责，确保开发建设一盘棋。各街道主要承担征地拆迁、环境保障和社会管理职能，不再承担经济发展规划制定和落实、产业发展、经济结构调整、招商引资等任务。第二，按照管委会机构大部制要求，对应调整了街道科室设置，确保上下有序衔接。第三，根据发展需要，将开发建设和民生保障的关口前移，推动“事权下沉”，赋予街道更多的管理职能，管委会层面做好政策业务支持、经费预算保障和监督指导。托管之初就将畜牧兽医站、物价所等单位交由街道管理，并下放民政、计生、市容保洁等方面的数十项事权。 2015年，制定出台了《进一步深化征地拆迁和棚户区（城中村）改造工作管理体制和运行机制的意见》，明确各街道作为征地拆迁和棚户区改造实施主体。同时试点将斗门国土所下放斗门街办全权管理，促进管理权和执法权相统一。 三是创新工作机制和方法。主要针对专业性和技术较强的工作。第一是采用委托管理和执法的方式，将农技推广、农产品和水产品质量安全监督等10余项职能，委托由西安市农委、市水务局下属事业单位负责，委托原行政区继续负责征兵等工作。第二是推行“政府购买公共服务”，由专业的保洁公司负责辖区道路清扫保洁，由西纺医院提供区级计生技术服务，由镐京墓园提供公益性骨灰存放服务，管委会做好监督考核。第三是创新工作方法，重视科技手段的运用，如对渣土车管理难的痼疾，安装IC卡智能监控系统，实现了对建筑工地、垃圾消纳场、渣土车全方位监控，提高了监管效率。对乱搭乱建等违法建设行为，通过无人机监控等手段加强管理。把治污减霾、国土执法、渣土车、市政道路管理等，整合纳入统一的城市综合监管平台建设，建设监控设备410个、制高点6处，全方位监控红光路等16条重点道路、27处工地及重点区域。 四、托管体制运行中存在的问题 一是对托管事务的承担，主要满足于抓日常、保基本，在深化提升方面相对欠缺。在机构大部制下，人员精简，我们无法满足行政区那样的精细分工，相对而言抓提升存在难度，但另一方面也显示出我们在运行机制上还有不到位的地方，没有完全适应大部制运行的需要。第一是相关部门职能优化整合不深入，当前虽然已将联系紧密的职能整合纳入一个部门，但还处在简单集合阶段，远未达到融合，部门内部仍然是“分而治之、各管一块”，相互间的联系并不紧密，与“有机结合、协作推进”的要求还有较大距离。第二是职能部门在日常工作中偏重于执行，对所负责业务的政策理论研究相对欠缺，对所从事工作领域的区域实际、最新趋势、前沿要求等总体把握不深，创新性开展工作的源泉和思路不足。第三是职能部门在面对工作任务增加时，受制于传统行政管理思维，更多倾向于增加人员、增加岗位的方式，甚至有“体制回归”的倾向，在政府购买公共服务、智能化手段及信息技术运用等方面，虽然也进行了一些探索，采取了一些措施，但相对而言，开展研究探讨的主动性依然不够，大胆探索尝试的魄力依然不足，采取的实质性举措及取得效果不明显。 二是托管体制对城乡统筹的促进作用不够明显。托管的本意就是要“寓城乡统筹于开发建设”，几年来，我们坚持每年推进10大惠民实事，在提升教育、医疗等公共服务配套方面下了很多功夫，取得了有目共睹的显著效果，但在“产业促进、协同发展”方面还相对不足。换言之，就是我们对客观条件、硬件设施抓的多，对区域群众发展研究考虑较少，与开发建设的融合不够紧密，比如在如何通过产业发展带动区域群众就业创业方面，比如在如何通过提升群众素质技能适应并融入新区发展方面，再比如在如何促进待开发区域及遗址区的农村经济发展、农民增收致富等方面。当然，这需要一个“由表及里、逐步深入”的过程，但我们既然托管了区域群众，就有责任把城乡统筹这一使命承担好，把这一课题破解好。 三是管委会与街道的融合还没有完全到位。虽然我们一直在积极探索推进融合，但目前管委会部门与街道的权责还不够明确具体，在实际工作中还存在推诿扯皮等现象。因此，对于街道的定位和职责还需要进一步明确，进一步处理好街道与管委会部门、街道与管办的关系。对于街道人员的管理还需要进一步理顺，进一步激发和调动工作积极性。同时在托管体制下，事权下放、做实街道是必须的举措，究竟哪些事权可以下放且需要下放，如何让街道愿意承担，且能承担起、承担好下放的事权，确保责权利相统一，相应的政策理论研究和顶层设计还需要强化。 四是托管范围与规划范围不一致的问题。按照托管方案，沣东新城负责托管高桥街道，但按照西咸新区总体规划，高桥街道又在沣西新城的规划范围内，开发建设由沣西新城管委会负责，从而与托管的本意和初衷相违背。 五是检察院、法院等与托管相配套的机构还没有到位，个别职能一直未获得授权委托。同时因省市管理体制调整，对政策业务衔接和资金拨付也产生了一定影响。 五、关于完善托管体制的几点建议 一是要牢牢把握我们是“开发区”的总原则，树立发展始终是我们唯一的旗帜，始终坚持思维理念创新、体制机制创新，稳妥有序地完善托管体制。任何时候都不能希冀于一劳永逸、一步到位，要在推进发展中逐步规范、逐步完善。 二是要推进“管委会-街办”两级管理体制的融合，形成强大合力。第一要进一步明晰职责，在确定街道承担征地拆迁、环境保障和社会管理等总体职责的同时，合理界定管委会部门与街道的权责，尽量去做到明确具体，做好相应配套的操作办法和流程以及考核奖惩机制，达到制度化和规范化，防止事权不清、推诿扯皮。第二要责权利相统一，在承担职责的同时，要赋予街道相应的权利，要敢于放权，并同步完善“事前预算、事中监督、事后审计”机制。事权下放要遵照“能放则放、做实街道”的原则，切实调动和发挥街道主动性和战斗堡垒作用，坚决杜绝“挑肥拣瘦”，不能有利益不下放、难度大才下放。第三是要调动街道积极性。不能仅仅把街道作为一个执行机构，要充分发挥街道熟悉基层的优势，尊重并听取街道的工作意见。要继续理顺完善财政管理体制，强化审计监督机制；要改革创新人事管理制度，逐步提高街道干部的待遇，探索建立适应开发区管理的薪酬体系，充分激发街道工作积极性，更好地融入开发区体制。 三是要重视政策理论研究，积极探索创新。无论是管委会层面，还是各职能部门，都要更加重视制度设计，要主动研究相关领域的政策和制度，认真借鉴成都等托管体制较为成熟地区的经验做法，大胆探索尝试，形成更好的破解思路和建议。要主动与上级衔接，进一步理顺政策业务衔接和资金拨付。要充分利用自身联系人大、政协的优势，发挥辖区人大代表和政协委员的作用，争取国家、省市的关注和指导支持，寻求政策制度层面的突破。 四是要进一步加大城乡统筹推进力度。城乡统筹本身就是协调发展、共享发展的有力体现，建议要进一步把“城乡统筹”叫响叫亮，展现出托管体制在推动城乡一体化发展中的优势。今后建议要重点在产业协同、产业带动上下功夫，不仅要让群众享受更加舒适便利的人居环境，享受更加优质高效的教育、医疗、出行等公共服务配套，更要在产业带动周边群众发展方面加大工作力度，主动研究谋划，采取更加行之有效的措施来加以推进，力争做出示范亮点。 五是要通过深化职能整合、政府购买服务等途径，更好地适应大部制需要。当前，对于各职能部门整合承担的各项工作，究竟联系点在哪，如何通过一系列连接点，把它们有机串起来，强化内在联系协调，这是要努力深化的方向。另外，大部制下人员精简，要保证公共服务的质量和效率，必须大力推进公共服务的社会化、市场化改革，大胆探索“政府购买公共服务”，能通过市场方式解决的，交由专业化的公司或社会组织来负责，管委会层面做好政策指导和监督管理。同时要不断更新观念，能通过智能化手段和信息技术手段解决的，要在工作中大胆探索运用。 六是要继续完善机构设置。公检法机构的设置，对区域发展的作用和意义不言而喻，而且这又是托管体制的内容和要求，本身具备相应的政策依据，在成都、郑州等地都已有先例，建议抓住西咸新区获批为国家级新区和服务贸易创新试点区等有利契机，积极探索研究并尝试推进法院、检察院等机构的设立。 （作者：管委会办公室主任） |
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