“多规合一”的基本理念与技术方法探索

     

 

        “多规合一”是中央全面深化改革的一项重要任务，也是近年来规划界学术研究的热点。作者浙江省发展和改革委员会副主任、浙江省发展规划研究院院长黄勇，浙江省发展规划研究院副总规划师周世锋，浙江省发展规划研究院王琳，浙江省发展规划研究院罗成书，浙江省发展规划研究院倪毅在《规划师》2016年第3期撰文，从分析当前规划体系的现状问题出发，立足于准确把握“多规合一”的内涵要义，以构建有机衔接的规划体系为核心，提出推进“多规合一”的基本理念、技术方法和实施建议。

 

实现“多规合一”的技术方法
 

一、统一规划编制期限和时序

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合理确定规划期限

针对现有各类规划之间编制基期和期限各异的情况，建议首先明确规划编制基期，并统筹考虑法律法规要求和相关规划的特点，探索按照近期(5 年)、中期(10 年) 及远景(20 ～ 30 年) 这三个期限，确定统一协调的规划中期年限和目标年限，作为各类规划衔接目标任务的时间节点，按照近实远虚的原则实现规划目标、任务的协调衔接。此外，修编制度统一为5 年一次。

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协调规划编制时序

遵循定位清晰、功能互补、统一衔接的要求，按照“多规合一”的规划体系，指导各级各部门按照“先主后次、从上而下”的原则，编制或修编相应的规划。首先，理清思路、达成共识，编制形成顶层规划，成为统领全域发展的纲领。其次，城市总体规划、土地利用规划及环境功能区划等规划，应在顶层规划确立的发展思想、发展目标、空间布局、管制要求与任务安排等的框架下，同步编制和修编、联动审议。在此基础上，推动其他部门开展重要的专项规划。最后，在上级专项规划的指引下，推进各下辖行政单元开展相关规划的对接，逐步实现纵横一体化、复合联动的规划体系。

二、建立规划空间布局约束框架

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按照生态评价基础，划定生态红线

生态红线是指为保障国家生态安全和促进区域的可持续发展，维护国家生态安全的关键地区及人类社会生存发展必须进行严格管理与维护的关键生态保护区域的边界线。要从地方资源禀赋和生态环境基础出发，按照保护优先、发展协调、从严管理的原则，将依法设立的各级各类保护区域、生态环境敏感区和脆弱区、关系生态安全等的重要生态功能区等划入生态红线范围。

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按照农业发展要求和地力条件，划定永久基本农田

贯彻落实中央最新要求，遵循耕地保护优先、数量质量并重的原则，按照布局基本稳定、数量不减少、质量有提高的要求，严格划定永久基本农田保护红线。划定过程结合第二次土地调查和第一次地理国情普查，将集中连片、质量等级高和土壤环境安全的优质耕地优先划为永久基本农田。

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按照城市现状基础和发展导向，划定城镇增长边界

遵循城市集聚集约、紧凑高效的原则，全面开展城市现状基础条件和需求分析，并结合经济社会的中长期发展需求，测算一定时期的城市发展规模，与生态红线、永久基本农田保护边界相结合，确定城镇增长边界，用于规划期内的城市发展控制区域。

三、开展规划技术标准对接

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统一基础数据统计口径

经济和社会数据应以基期年统计年鉴为基础；在人口统计方面，相较户籍人口，常住人口更能真实反映地方实际人口规模，还能科学准确体现“多规”目标设定中涉及人均的结构性和比例性指标数据，因此建议统一采用同一来源的常住人口数据；在土地利用数据上，土地利用总体规划依据的是土地详查资料及土地利用变更调查的更新成果，该成果是在遥感影像的基础上经实地调查核实形成的，可信度较高，故建议以土地变更调查数据为基础。

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统一空间图件编制标准

统一用地分类是确保同种类型用地在面积和空间布局上对应的前提，为了有利于保护土地资源和城乡建设，建议在城乡建设区以外的地区采用国土资源部发布的《土地分类》标准，城乡建设区内的建设用地采用《城市用地分类与规划建设用地标准》，并研究确定“两规”分类之间对接的标准。针对“多规”使用的不同坐标体系，建议统一转化为1 ∶ 2　000 的国家大地坐标系，既满足国家启用新大地坐标系的要求，又便于更大空间尺度上的规划对接。

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统一“两规”差异“斑块”

在实现空间图件用地分类内涵和使用范围对接的前提下，对于“多规合一”过程中，以城乡规划与土地利用规划为主的建设用地的“斑块”差异，在确保“总量控制”之下，建议以重点项目布局、现状用地性质等情况为依据，研究确定差异协调原则和方法，提出分类差异处理建议，对于争议较大的“斑块”，提请规划协调平台审议。在此基础上，对差异图斑的具体处理情况逐一建档，最终实现“多规”图层叠合，确保空间的无缝衔接。

四、建立规划公共信息平台

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统筹建设公共信息平台

充分依托各地已有的数字城市、智慧城市系统以及在国土、规划、发改与环保等各级各部门现存数据库的基础上，通过“提升已有、创建未有、链接所有”的方针，建设由一个公共信息主平台和多部门子平台构成的“1+X”公共管理信息平台。平台将打造统一的后台基础数据库、统一的规划编制平台和统一的规划信息查询、审批办公系统三大主体功能，通过制定公共信息管理平台基础数据对接标准，实现各规划编制部门资源共享与整合，实现信息数据的快速导入。

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协调各个子系统的运作方式

各规划编制部门子系统均具有公共信息平台基础数据的访问接口和一个自身规划编制与业务办公的子平台，可通过接口直接获取规划基础数据，并在权限范围内对其他子系统上传的相关信息进行访问查询，实时地将规划编制、审批、项目选址与审批、土地储备、土地报批、环保监测和评价等信息录入数据库，供其他部门调用，真正实现各部门之间的信息联动。

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实现“一张图”管理模式

将“多规”涉及的用地边界、空间信息、建设项目等多元化信息统一到“一张图”上，并利用信息化手段，将“一张图”成果通过公共管理信息平台展现出来，在各业务部门中落实控制红线，并为后续联合办公( 如项目立项、审批、选址、用地审核和项目后续管理等) 提供可能性。同时，以此为契机，做好行政审批改革，近期大幅度减少审批环节和压缩审批时限，实现“报得进，审得快，批得出”，提高政府的服务效能，远期真正实现“零审批”。

五、改革规划实施管理机制

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组建规划协调制度平台

在目前的行政管理体制下，充分尊重各主管部门的法定规划职能，按照推进“多规合一”的目标，建立各部门共同参与的规划协调平台。协调平台的主要职责在于联合审议各类规划，监督各规划重要内容的实施，及时发现规划偏差，组织部门会议，敦促相关修改。

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建立规划实施联动反馈机制

按照“多规合一”的规划体系，积极敦促各部门推动规划实施，监管各指标、任务推进情况及实施效果，对土地利用、城乡建设、环境规划等有关地方保护和发展的重要规划，要建立起常态化的评估制度。对规划实施评估结果，应及时反映至规划协调平台，对与规划预期有较大偏差的，应组织开展部门联合审议或问题备案，共同研讨解决途径或启动规划修编。

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建立规范化的规划修改流程

对于提交规划协调平台审议后确需修改的实施问题，要启动规划修改流程。对不涉及强制性内容且不需修改其他规划的，经同级规划协调平台核准修改并上报原审批机构备案。对涉及强制性内容或需联动其他规划修改的，要组织开展专题论证并形成专题报告，经同级规划协调平台讨论核准后向原审批机构报送修改请示，经审议、公示后方可开展相应的修改工作。相应的规划修改，要同步反馈至“一张图”的数据成果中，并以关联修改后的“一张图”成果为基础，开展其他规划协同修改，确保各项规划实现动态调整与衔接。

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改革规划审批制度

为推动地方发展的权责一致，应积极探索下放部分规划的审批权限，使地方政府真正成为规划编制和实施的主体，增强主动性、积极性和能动性。具体而言，可以考虑将事关地方发展的“顶层规划”的审批权归属于上级政府，由其完成相关总体战略和管控审批，监管控制重要约束性指标，如耕地保有量、开发强度等；其他如城乡规划、土地利用规划及基础设施与公共服务等有关地方具体发展的规划都由地方各部门编制，并由地方政府审批，真正实现需求安排与实施操作相结合、相统一。规划中期或规划期末，级政府可以组织开展重点指标、重大任务的监测评估，推动地方在合理框架内最大程度地实现自主发展。