各国私人档案管理法规研究

陈 琼

第十三届国际档案大会指出：20世纪档案思想最引人注目的根本性变化之一是“根据国家档案概念建立起的以司法——行政管理为基础的档案工作向建立在更广泛的公共政策和利用基础上的社会——文化档案的概念的变化”。“社会——文化档案”观的确立意味着公共档案和私人档案都被作为社会信息资源系统的重要组成部分。如何对私人档案进行有效的管理和开发利用，是世界各国共同面临的一个重要课题。档案信息的可共享性、档案内容与国家利益和他人权益的相关性，使各国对私人档案的监管力度呈现出日益增强的趋势。而私人档案所有权性质的特殊性和涉及因素的复杂性，使得各国对私人档案监管和利用最主要地是通过立法手段来实现。

我国由于长期实行一元化所有制形式和计划经济体制，国家档案管理的法规体系已较为健全，但对随着市场经济体制的建立而迅速丰富起来并日益显现其作用的私人档案的管理法规却较为单薄和滞后。本文拟对各国有关私人档案管理的法规进行分析和研究，以期对加强和完善我国私人档案管理法规提供有益的借鉴。

一、关于私人档案的含义和范围

在各国档案法规中普遍存在两种情形：一是使用公共档案（Public Archives）和私人档案（Private Papers）这两个概念。私人档案是指由个人或非国家（政府）机构、组织形成和（或）占有的档案。私人档案的来源包括自然人个人和非国家（政府）机构、组织。私人档案的范围既包括自然人个人或非国家机构组织形成的档案，也包括虽不是私人或非国家机构组织形成、但所有权为其所拥有的档案。《法兰西共和国档案法》中确定私人档案包括任何自然人或法人，或任何私人机构或部门，在自身活动中产生或收到的文件整体。《扎伊尔共和国档案法》（1978年）规定：凡是个人、自然人或法人所占有的档案都是私人档案；《塞内加尔共和国档案法》（1981年）规定：来源于自然人或私法人活动的档案都是私人档案。国际档案理事会编纂的《档案术语辞典》将私人文件/档案定义为：非官方性质的机关、团体、组织所形成的和（或）非官方来源的文件/档案。

二是使用国家档案（National Archives）与个人档案（Personal or Individual Papers）这两个概念。个人档案是指个人或家庭（家族）在非公务活动中形成或收到的，或者是通过合法途径获得的，或者是通过合法继承得到的档案。1974年美国《国家档案与文件管理基本法与权限》中对个人档案的定义是指由某个机构所保存、收集、使用或传递的有关个人的各种条目、收藏品或信息组合，包括个人所受教育、财务、医疗史、犯罪或雇佣史等等以及其他与个人有关的信息。前苏联使用“个人全宗”概念，它是指由一个人、一个家庭或一个家族的生平活动过程中形成的文件组成的档案全宗。个人全宗又分为人物全宗、家庭全宗和家族全宗。

我国的档案法规中没有明确使用私人档案或个人档案的概念。《中华人民共和国档案法》和《中华人民共和国档案法实施办法》中将档案按照所有权的不同分为国家所有的档案、集体所有的档案、个人所有的档案三类。其中个人所有的档案包括私营企事业单位以及公民个人在私人事务活动（包括非职务研究和创作）中所形成的和通过合法继承、赠送或者在《中华人民共和国档案法》公布实施前向社会征集或以有偿征购等方式所获得的档案。我国的个人所有的档案包含了私人性质的机构形成的档案，这与其他公有制国家个人档案严格限定为个人（包括家庭、家族）所有的档案有所不同。我国的个人所有的档案与私有制国家的私人档案概念也不相同，私有制国家的私人档案的范围包括非国家所有的全部档案，而我国非国家所有的档案除个人所有的档案外，还包括集体所有的档案，从范围上讲，国外私人档案与我国非国有档案基本相似。

二、关于私人档案的所有权

私人档案管理的一个明显的特点是较多地涉及私人利益，对档案所有者权益的保障是实现私人档案有效管理和利用的前提和基础，而这种权益的保障最主要地体现在对私人档案所有权的确认和相关权利的保护上。因此，明确和保护私人档案所有权是档案立法的一个基本原则，它将对私人档案管理等一系列问题产生重大影响。各国档案法规中对私人档案所有权的规定主要集中在两个方面：

（一）明确私人档案所有权和相关权益。

大多数国家的档案法规对私人档案所有权和相关权益的认定都有明确条文。如《法兰西共和国档案法》第十二条规定：作为历史档案进行登记的私人档案，其所有权并不转让给国家。《塞内加尔共和国档案法》规定：国家承认个人对私人档案的所有权。

在一些实行公有制的国家，档案管理的基础是国家档案全宗，个人档案往往被作为国家档案全宗的组成部分，私人档案所有权的观念十分淡漠。反映在档案法规中，就是明确规定私人档案归国家所有。如阿尔及利亚档案法规定：私人文件是公有财产。

我国档案法规中对私人档案所有权没有明确的认定，但在有关条文中却多次涉及与档案所有权相关的内容。如《中华人民共和国档案法》第十六条中使用了“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管”的语句，《中华人民共和国档案法实施办法》第十七条中使用了“属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的……档案”的语句，这些条文中实际隐含了非国有档案的所有权属于其拥有者的思想。与国外档案法规相比，我国档案法规对私人档案所有权的规定较为含糊，对私人档案所有权相关的权益的保护明显缺乏力度。

（二）规定私人档案国有化的途径。

私人档案是一种特殊的私有财产，除了对其所有者具有价值，其相当一部分还可能对国家和社会具有价值，是国家文化财产和社会信息资源的一部分。实现私人档案对国家和社会的价值的有效途径之一是实现私人档案国有化。私人档案国有化是指在私人自愿的基础上，或在某些特殊情况下，国家通过合法的途径和手段，获得具有重要价值的私人档案的所有权的行为。通过国有化，改变私人档案的所有权性质，使其成为国家档案（公共档案）的一部分。各国档案法规对私人档案国有化制定了较为具体的规定，其主要途径有：

1、捐赠。许多国家的档案法规规定，采用给予一定经济补偿的方式，鼓励私人档案所有者向国家（公共）档案馆完全捐赠或不完全捐赠档案。完全捐赠是指不附加任何条件的捐赠，不完全捐赠是指带附加条件的捐赠，这些附加条件主要涉及保护私人秘密等方面的内容。如法国档案法规定，国家对价值很高而档案馆又无力购买的私人档案，采取免交个人所得税和财产继承税的办法，鼓励向档案馆捐赠；阿根廷、英国、澳大利亚等国的档案法规规定，捐赠者或遗赠者可被免除遗产税和其他税款；加拿大的档案法规规定向政府捐赠私人档案可降低个人所得税；我国档案法规定，向国家捐赠档案的，档案馆应当予以奖励，将重要的或者珍贵的档案捐赠给国家的，由人民政府、档案行政管理部门或者本单位给予奖励。

2、购买。即国家通过购买的方式将私人档案的所有权收归国有。各国档案法规中有关购买私人档案的规定有两个特点：一是明确国家对私人档案拥有优先购买权。法国、俄罗斯、前南斯拉夫、秘鲁、扎伊尔、塞内加尔等国档案法规定，当私人档案所有者出售非国有档案时，国家享有优先购买权。芬兰档案法规定，对于私人档案中具有重要研究意义的档案，国家档案机构有权按市场价格优先购买。意大利档案法规定，私人在出售或拍卖档案前，要预先通知有关档案馆，并附上出售或拍卖的档案的目录，国家在三个月内可行使优先购买权；二是明确规定在购买私人档案之前，必须由专门组织对档案进行估价，目的是防止私人随意抬高价格。保加利亚档案法规规定，私人档案的购买价格由专门的档案估价委员会决定。法国档案法规规定，购买私人档案的价格由一个专门评判包括档案在内的文化物品的委员会进行鉴定。

我国档案法规没有明确规定国家对私人档案拥有优先购买权，只是规定属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的档案，档案所有者可以向各级国家档案馆出卖。我国档案法规对购买私人档案时是否进行估价和由谁估价也没有明确规定，但对私人档案的出卖活动的行政控制却有较为具体的规定，如规定个人若向国家档案馆以外的机构或个人出卖档案，必须报档案行政管理部门批准等。

3、征用、征购、收购。有些国家的档案法规将征用作为实现私人档案国有化的方式之一。征用带有强制性，征用对象一般是具有重要历史意义的个人档案，征用的目的必须是为了公益活动。意大利档案法规定，具有重要历史价值的档案和文件，凡经过内政部长同意，均可为公益征用。扎伊尔档案法规定，因公需要可以征用具有历史价值的、属于私立机构和个人的文件。

我国档案法规将“征购”、“收购”作为实现非国有档案国有化的途径之一。征购、收购也具有一定的强制性，但与国外的征用却有着明显的不同：一是征用与征购、收购的前提条件不同。国外征用私人档案主要是为了公益活动。我国征购、收购非国有档案是在档案遭到破坏、处于散失或其它不安全状态时采取的强制国有化行为。《中华人民共和国档案法》第十六条规定，当非国家所有的档案，由于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全情况下，在必要时候，国家可以收购或征购。《中华人民共和国档案法实施办法》第二十四条规定，如有违反《档案法》第十六条规定，擅自出卖或转让档案，或者倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人等违法行为，国家可以征购所出卖或赠送的私人档案；二是国外征用私人档案是无偿的，档案法规中没有征用私人档案需进行经济补偿的规定。我国收购、征购非国有档案时，国家需给予一定的经济补偿。

4、接收。接收档案是指在某些情况下，如私人档案的拥有者去世后若干年而档案无人继承、认领等，国家档案馆可以直接将该档案的所有权收归国有。英国公共档案法规定，英格兰或威尔士法庭保管的任何文件，如果其保存时间超过了50年仍无人认领，经管卷法官同意后，公共档案馆馆长可要求将这些文件移交给公共档案馆，这些文件即成为公共档案。澳大利亚联邦维多利亚州公共档案法规定，档案拥有者去世后，档案成为州的财产，移交给公共档案馆保存。我国档案法规中没有对非国有档案进行接收的有关规定。

5、没收。没收是各国为了国家利益而将私人档案强行收归国有的一种行为，是为了制止破坏、偷盗、偷运档案出境等违法行为，保护国家文化财产所采取的一种极端措施。《中华人民共和国档案法》第二十五条规定，携运禁止出境的档案或者其复制件出境的，由海关予以没收。希腊档案法规规定，所有私人收藏的手稿和历史文献必须向教育部和国家档案馆申报登记，如果在收集到这些文献后的一个月内不进行申报，那么这些文献可以被没收充公。

三、关于私人档案的保护

许多国家一方面重视对私人档案作为私有财产的尊重，另一方面也重视私人档案作为国家历史遗产和文化财富所具有的价值，因此积极采取各种措施加强对私人档案的保护。各国档案法规中关于私人档案保护的规定主要有以下几个方面：

（一）明确受国家保护的私人档案的范围以及确认机构或负责人。

由于私人档案数量巨大，并非所有的私人档案都需要得到国家的重视和监控。各国档案法规都明确规定具有重要历史价值和与公共利益有关的、对于国家和社会都具有重大意义的私人档案必须得到国家的保护。档案法规所称私人档案实际就是指受国家保护的这一部分私人档案，而不是私人形成或占有的全部档案。意大利档案法规定，由档案监督处处长负责阐明并以行政通告的方式向社会公布哪些私人档案具有重要历史价值，在此之前还要对私人不管以何种名义拥有、占有或持有的可能具有重要历史价值的档案进行鉴定。法国档案法规定，由档案管理部门提出具有历史意义而涉及公共利益的私人档案，最终由文化部长审定。扎伊尔共和国档案法规定，由国家档案馆确认具有历史、科学或文化价值的私人档案的范围。我国档案法规定，对国家和社会具有保存价值或者应当保密的非国有档案应依法进行监控，其具体范围由各级政府档案行政管理部门在征得国家档案局同意后确定。

（二）明确国家对具有历史意义并涉及公共利益的私人档案管理所拥有的权利。

为保证具有历史意义并涉及公共利益的私人档案得到有效保护、管理和合理的利用，各国档案法规明确赋予了国家相应的权利。意大利《关于国家档案管理机构和管理人员的法令》规定，国家档案管理机构对具有重要历史价值的私人档案进行监督。并在法令中详细列举了国家对私人档案管理所拥有的权利，如鉴定、检查、处置、转让、购买、以及对违反规定的行为的处罚等等。法国《法兰西共和国档案法》和《关于保护具有历史价值和公共利益的私人档案的法令》具体明确了国家在私人档案登记、鉴定、销毁、转让、出售、运往国外等方面所拥有的权利，比如规定未经档案管理部门批准，已登记的私人档案，不得有任何补充和修改。芬兰1994年修订的档案法规定了国家对具有学术研究意义的私人档案的管理职责和权限，包括国家档案机构对私人档案的经费支持，以及对私人档案登记、接收、出境、优先购买或制作拷贝等方面的权利。我国档案法及其实施办法关于国家对非国有档案管理权利的内容涉及不多，仅有三、四处提及，且范围只限于买卖、赠送、出口、维护保管安全等几个方面。

（三）明确保护私人档案的方式、手段和措施。

由于私人档案所有权和管理上的特殊性，各国在档案法规中都力求完善私人档案保护的方式、手段和措施，以避免因疏漏造成具有重要价值的私人档案的损失。各国档案法规中确定的保护私人档案的方式手段多种多样，归纳起来主要有以下几种：

1、对私人档案实行登记制度。国家对可能具有历史意义的私人档案进行调查和登记，了解和掌握这些档案的范围和行踪，为国家的总体监控提供对象，同时防止私人档案所有者违法处置这些档案。

档案法规确定的私人档案登记制度有三种形式：第一种形式是先由档案所有者或有关机构提供或申报哪些私人档案应进行登记，经审议或鉴定，对其中确有历史价值的档案进行登记，经过登记的私人档案将受到档案法规规定的国家保护。采用这种登记形式的国家主要有法国、罗马尼亚、阿尔及利亚等。法国《关于保护具有历史价值和公共利益的私人档案的法令》对私人档案登记作了较为详细具体的要求：由档案所有者或政府官员如文化部长、外交部长、国防部长等提出需作为历史档案加以登记的私人档案。档案所有者提出的登记建议由文化部长提交档案高级委员会审议，该委员会从接到建议之日起六个月内提出意见，文化部长根据档案所有者的要求和档案高级委员会的意见作出是否进行登记的决定。文化部长、外交部长或国防部长提出的登记建议，经过私人档案所有者同意，即成为登记决定，若档案所有者有异议，则提交档案高级委员会，由该委员会在一个月内作出是否进行强制登记的决定。同时，该法令还对私人档案调查登记以及强制登记的方法、要求、程序等作出了明确规定；第二种形式是先由档案行政管理机构确定并公布具有重要历史意义的私人档案的范围，然后私人档案所有者根据这一标准进行申报登记。意大利档案法规定，由档案监督处长阐明并公布不管以何种名义为私人所占有或持有的档案所具有的重要历史价值，随后这些私人档案所有者有义务在有关法令生效之日起三年内，或从获得档案之日起90天之内，通知有关的档案监督处长和省长，进行登记。采用这种登记形式的国家还有芬兰、西班牙、黎巴嫩等；第三种形式是公共档案机构主动对私人档案进行调查和登记。英国、德国认为国家无权强迫私人档案所有者对其档案进行处置，如必须登记等，因此，两国档案法规规定了相应的机构主动对私人档案进行调查和登记。如英国由皇家历史手稿委员会负责调查有价值的私人档案的存放地点和性质，由国家档案登记局负责对这些档案进行登记，并根据私人收藏的档案编制成索引卡片。

2、对已登记的档案实行保管报告制度。国家在对具有重要历史价值的私人档案进行登记后，采用多种方式对其进行监控和保护，对于不能集中到国家档案机构直接保管的重要的私人档案，各国档案法规都明确了其所有者应担负的保管责任，并规定档案所有者必须依法定期向国家档案机构报告档案的保管状况，以使国家随时掌握情况，及时进行监控。法国档案法规定：经过登记的私人档案的所有者若想对档案进行某些变动、修补、迁移、转让等，必须先书面报告文化部长；经过登记的私人档案若发生丢失、偷盗、意外损坏等情况，或者由于继承或遗赠而引起任何所有权的变动，必须立即报告文化部长。意大利、斯里兰卡、阿尔及利亚、扎伊尔等国的档案法规对具有重要历史价值的私人档案的所有者应尽的保管义务也都有明确的规定。私人档案保管报告制度带有强制性和监督性，一般在实行集中式档案管理体制的国家采用。在实行分散式档案管理体制的国家无法强迫私人档案所有者履行上述义务并进行报告，如英、德、美等国的档案法规规定只有在征得私人档案所有者同意后，国家才能对其档案进行调查和登记，因此法规中也没有对私人档案所有者保管义务的规定。

3、寄存档案。私人档案所有者可将所拥有的具有重要历史价值的档案寄存在国家（公共）档案馆中，其所有权仍归私人所有。阿尔及利亚档案法规定：拥有或占有原始文献的私立机构和个人可以要求将其原始文献寄存在主管的档案管理部门，后者通过各种方式为自愿寄存原始文献者提供方便。塞内加尔档案法规定：私人档案可以寄存在公共档案馆并接受塞内加尔档案局按法令规定实施的监督。匈牙利档案法规规定：如果私有机构不想保管他们所形成的档案，就必须把档案移交寄存到档案馆。法国、意大利、澳大利亚等国的档案法规也都有类似的规定。我国档案法规定，个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者可以向各级国家档案馆寄存，档案馆应当维护他们的合法权益。寄存档案是在充分尊重私人所有权的基础上，对重要的私人档案实施保护的一种有效措施。寄存档案有利于利用档案馆良好的保管条件集中管理私人档案，防止档案散失或损坏。同时也便于在征得拥有者同意的前提下提供给公众利用，实现资源共享。正因为如此，这种私人档案保护方式已为大多数国家特别是西欧国家所采用，目前西欧各国国家档案机构所收藏的私人档案，除了以遗赠、捐赠和购买方式得到的以外，大部分是私人根据双方签署的长期合同寄存在国家档案机构中的。

4、复制档案。即由国家档案机构对具有重要历史价值的私人档案进行复制，复制件保存在档案馆，这样即使档案原件丢失、出境或被破坏，档案复制件仍在。荷兰档案法规规定，私人档案所有者应将档案寄送到有关公共机构，由公共机构制作复制件，然后将原件归还所有者。澳大利亚档案法规规定，为私人或私人团体所占有的文件，公共档案馆可要求他们出示文件，进行拷贝，复制件由公共档案馆保存。匈牙利档案法规规定，只要国家档案馆认为私人档案具有永久价值，就可以对它们进行注册，若需要，还可以将它们制作成缩微胶片。委内瑞拉档案法规规定，国家档案馆有权对私人档案进行复制。法国档案法规定，档案管理部门应对档案所有者申请出口的已登记的私人档案进行复制。

5、限制或禁止私人档案出境。几乎所有国家的档案法规都禁止或限制私人档案出境，除非得到管理部门的特殊批准。法国档案法规定：凡经过登记的具有重大历史价值的私人档案不得随意转让，当想出口这些档案时，必须提出申请，附上出口档案清单，国家档案馆有权对其复制后，允许出口，或者通知档案所有者，对部分或全部档案行使留置权，使其成为国家财产。英国通过《出口特证法规》控制手稿档案流到国外。芬兰档案法规定，国家档案机构有权对具有学术研究意义的私人档案的出境行使否决权。在葡萄牙，有一个专门的法律保护重要的企业档案，这些档案被宣布为不可剥夺的，并且不能出口。我国档案法规定：集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的，或者应当保密的档案及其复制件，禁止私自携运出境，严禁卖给或赠送给外国人。

四、思考与启示

（一）私人档案立法的核心是对私人档案所有权的确认和相关权利的保护。

私人档案所有权是档案所有者对所拥有的私人档案享有的占有、使用、收益和处置的权利。各国的档案立法和管理活动实践证明，明确和保护私人档案所有权，一方面可以有效地激发私人档案所有者形成、积累和保管档案的积极性，另一方面有利于促进档案所有者与国家档案管理机构的相互配合，从而使国家对私人档案的监控和保护处于一种良性状态。我国长期以来在法律法规中注重对国家财产、公共财产的保护，对私人财产的保护却很少有十分明确的规定，反映在档案法规中的一个突出问题就是对非国有档案的所有权问题没有给予正面明确的认定和充分地保护。这是我国档案法规与国外档案法规的一个重要的差距，也是目前在非国有档案管理中存在的各种问题的主要根源。我国正在制定的民法草案中明确提出要保护私人所有权，这表明私人所有权已成为市场经济条件下的一种独立和重要的所有权形式，档案法规应当适应这种变化和发展，对私人档案所有权予以明确和保护。在明确和保护私人档案所有权的基础上，还应对档案私有者基于档案所有权的其它相关权利予以保护，如著作权、隐私权、商业秘密权、优先利用权等，这要求档案法规在私人档案登记、保管、公布、利用等方面都需作出合理而规范的规定。

（二）私人档案立法必须坚持私人利益与社会利益相协调、权利与责任相均衡的原则。

私人档案，特别是具有历史文化价值的私人档案，兼具私人财产和社会文化财富的双重属性，因此在制定与私人档案有关的法律法规时，极端强调对私人利益的保护和极端强调对社会利益的保护都不利于对私人档案的妥善保护和有效利用。只有保持私人利益与社会利益的相互协调，才能不断增强私人利益与社会利益的关联性，从而实现妥善保护私人财产与有效保护和利用社会文化财富的双赢。另一方面，由于私人档案所有权形式的特殊性，使得在对私人档案的管理过程中，国家行使的公共权力和档案私有者的私人利益有时会出现矛盾和对立，因此在档案法规中，应当使国家对私人档案拥有的权利与责任、档案所有者对私人档案所拥有的权利与责任都保持均衡，从而使公共权力与私人利益的矛盾和对立处于可控范围内，这样既可防止公共权力对私人利益侵犯，又能避免因所有者的失职造成档案的损毁。

（三）私人档案法规应当形成相对独立的体系。

私人档案的保护、管理和利用，涉及多种利益主体和众多制约因素，是一个较为复杂的系统工程。与之相适应，应当建立和形成私人档案管理的法规体系。在许多国家，在档案基本法中对私人档案管理作出较为全面规定的同时，还制定有一系列私人档案管理的专门法规，从而使私人档案管理无论在宏观上还是在微观上都做到有法可依、有章可循。相比而言，我国目前尚未制定非国有档案管理的专门法规，在现有法规中有关非国有档案管理的规定也过于零散和原则，无论是宏观的全面性，还是微观的操作性都不尽如人意。

随着我国市场经济体制的确立，各种非国有组织大量涌现，如何对其形成的具有重要价值的档案进行高效率、低成本的控制与管理？有些国有企业改制后，所有权非国有化或私有化，如何确定其档案的归属、流向和管理机构？许多个人、家庭形成了大量对社会具有重要价值的档案，如何对这些档案进行监控和对个人知识产权提供有效的保护？这些都需要通过制定专门的法规予以明确。我们应当充分借鉴国外在私人档案管理和保护方面的成功经验和有效做法，建立和推行为许多国家的档案工作实践证明的行之有效的私人档案申报登记制度、保管报告制度、建议帮助制度、出境审批制度等监控措施，逐步建立和完善私人档案法规体系，在基础层面上形成对国家和档案所有者的权益保障机制，在操作层面上形成对非国有档案的监控保护机制，在组织管理上形成非国有档案管理的协调合作机制，从而使我国非国有档案的管理规范有序地进行。

参考文献：

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见《档案学通讯》2003年06期