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原题为《“两化叠加”：中国治理的最大难题》 近几年常有人提问说，中国治理难在何处？ 有人说，中国治理难，难在“治官”，诸如此类。这样的说法，实际上是对中国发展中所遇到的某一方面的难题的一种强调。对此，我的看法是，中国治理遇到的最大的“全局性难题”是所谓的“两化叠加”——即几乎在社会生活的所有方面，中国都面对现代化与后现代化相互交织的问题。简单来说，中国现在在治理上，既要面对现代化阶段的各种问题，又要同时面对社会发展中的许多后现代问题。 我把治理的难题分成有形和无形，有形的比如环境、资源、人口、转型等问题，还有这几年热议的老龄化问题。但是，我要谈的是无形的东西。在欧美，它的现代化和后现代化是两个阶段，截然分开，很清楚；在日本和韩国，这两个阶段到现代化阶段的后期是有叠加的；然而在中国，这两个阶段近乎是重叠的。中国自1978年启动现代化进程后，实际上到80年代末、90年代初，这个问题就开始突显出来了。 问题的成因主要来自两方面：一是在改革开放的过程中，人们的生活水平迅速提高，但同时国家底子薄、历史欠账比较多，有些问题解决得比较好，已经到了后现代水平，有些问题解决得不好，现代化水平还没有达到。二是比较视野下的示范效应，就是经济全球化的拉动，公众把目光集中于最发达国家所造成的高期望值，但中国直到今天整体还处于现代化的中期阶段——除了部分东部沿海地区到了后期。但是，民众关注和比较的重点，包括国家宏观和微观层面上的诸多领域，比如对社会保障方方面面的诉求，已经逐渐贴近后现代的水平。这也造成一种现象，在最基本的东西还没能得到之时，诉求已经到了发达国家的水准。 此外，作为学者也需要自我批评——我们还是比较缺乏科学精神，或者说比较缺乏理性分析的传统。据我观察，中国的大学，1995年之前还是人文与社科不分，只讲文科，直到近十年才越来越注意人文与社科的严格区分。如今，中国社会科学的人文色彩还是偏重。以写杂文、随笔的形式分析国家大事是可以的，但实际上与严格的社会科学相比，有的时候相差很远。我们提建议、做决策的总体特点，还是“想法蛮多，计算甚少，缺乏调研”，很多想法性的东西似是而非。我们在历史上积累下来的统治经验比较丰富，但在社会管理，特别是城市管理方面，缺乏足够的理论和经验积累；“治理”的理念毕竟也才刚刚进入。 从治理的角度看，政府在现代化阶段主要解决的是加强管理的问题，而后现代阶段主要解决的是提高服务能力的问题，相当于我们现在讲的“推进服务型政府”的概念。这两个阶段的焦点是不一样的。我不赞同有人提出的要“从管理型政府（或管制型政府）向服务型政府转变”的提法。这个提法的目的和意思是好的，但并不严谨。中国现阶段推动建立的服务型政府还应该是一个“管理-服务型政府”，因为我们管理提升的任务并没有完成，单纯地强调服务，容易发出错误的信号，似乎我们强化管理的任务已经完成了。 那么，“两化叠加”的情况下，政府治理难在何处？ 首先，达成社会共识的过程更为复杂和艰难。比方说，可能会出现用后现代的眼光看待现代化的努力。一条马路拓宽以后，如果还是天天拥堵，大家会说政府的方案太滞后；但一条高速公路完工后如果车流较小，又往往会被指责为太超前。如果大家能理性看待，用科学的方法分析问题，了解到我们既有现代化的任务没完成的一面，同时又已超然迈入后现代化的阶段的一面，就比较容易达成共识。可惜，现在大家对这个问题并没有想得很清楚。 其次，会导致政府发展理念上的错位。由于处于“两化叠加”的时期，政府的发展面临着双重任务，但简单强调从管理型向服务型政府转变的呼声又显得有点急。其实早在上世纪90年代末，当时的中国地方政府都在忙着招商引资，因而有不少声音呼吁要求地方政府向服务型政府转变。但由于我们的思路不清晰，出现了在向服务型政府转变的同时，地方政府把招商办企业的热情开始转向开发房地产，引发了较大规模的“土地财政”，造成了不理想的结果。 去年，国务院成立了推进职能转变协调小组，并在积极推动“放管服”的政策——放松审批、加强监管、扩大服务。不少人说，这当中有个“放开大门、还有小门”的问题，意味着即便上面放开了，但没有落实到下面，有些企业家也感受不到真正的放开。这些现象确实存在。但我要指出的是，行政审批改革毕竟是政府职能转变的突破口，并非职能转变的根本和全部，还需要时间和成果的积累。切实实现政府职能的转变，涉及到一系列政治问题、社会问题、行政文化传统问题，不可能一蹴而就。 另一方面，这个问题要放在一个大的框架里面来看——中国五级政府的职责基本上是一样的，这和其他国家有所不同——很多国家是不同层次的政府只行使各自所负责的特定职责。对这一点，理论界和政界的朋友们注意得不够。我认为，想要将数百项行政审批改革事项逐件落到实处，需要经过一段时间的积累，才会看到明显的效果。 最后，这也很不利于正确认识当前社会发展中客观存在的某些差距。比如说，我们现在的收入分配差距实际上最主要的成分还是城乡差距。我们所说的发展失衡，不是差在个体之间的生活水准上，而是差在东西部整个社会结构、经济活动的不平衡。如果不做细致分析，只是不加以区分地对比，不讲究可比性，不讲究对比的尺度，可能会带来认知上的偏差，从而无益于正确的决策。 对于上述难题造成的双重压力，我们又应如何应对？ 首先，我们要继续强化管理因素，即便在大力推进服务型政府建设的同时，也要强调继续强化政府管理水平提升的理念，特别是强化我们以往注意不多的流程控制、过程管理、精细管理，强调工作的深化、细化、具体化。没有精良的管理，服务水平也上不去。 其次，要正确认识城市化进程的伟大意义。虽然城市化的过程中出现了这样那样的问题，但中国在治理方面存在着的大部分问题，最终还是要靠城市的带动作用来解决。当中国的第一产业流动人口减少到几千万的时候，现在存在的许多问题就都解决了。中国的发展，没速度不行，不通过调结构解决规模问题不行。我们应当用加速而不是降速的办法，用“融合”而不是“划界”的办法，用城市化提速与精准扶贫相结合的办法，去积极消弭“两化叠加”所导致的社会压力。“精准扶贫”也是一种精细化管理。 再次，相对地肯定“有为政府”。在我看来，这个有为政府指的是一个偏强和积极一些的政府，但并不是指要比现在的政府更强，而是比现在的相对偏弱一点。但和其他国家的政府比起来，它还是要处在一个比较偏强的情况上。它的特点是职责优化、行政主导、注重绩效、规模适度、制约有力、敏捷灵活。 这当中强调两小点。首先，注重绩效还是要坚持。虽然我不赞成搞成“企业型政府”，但中国政府比较讲绩效，这个不能一概否定。此外，要肯定地方政府敏捷灵活的特点。我接触国外一些同行，发觉经济学教授对中国地方政府的评价要好于政治学教授，虽然他们的角度不一定全面，但基本会褒奖说地方政府做事积极、反应快。在我看来，地方政府要“有为有不为”。我们现在是讲有为多，讲不为少。我们期望看到，地方政府要敢于在职责的承担上说“不”，有些事应当负责，但有些事不该政府管，是下面自己的事，这才叫做转变政府职能。 此外，也要明确肯定必要的社会分化、鼓励社会流动，扩大中等收入群体规模，淡化“全得”意识和“攀比”陋习。我们要在深思熟虑的基础上，加强公共政策整体的平衡性，既包括经济领域，也包括政治和社会领域，也要考虑纵向平衡。 中国相对落后的环节，主要还是体现在“三农”问题上和公共卫生等很基础领域的建设。近年来，很多人在大讲中国基础设施建设过剩，不能再投了，但其实，中国城市的管廊建设还没有起步、村庄的垃圾管理大多不到位、高速公路很多还没有路灯、自来水的清洁度也不算高——这些“小事”的解决对整个社会平衡发展、对我们较好地应对“两化叠加”所带来的压力来说，都是至关重要的。 |
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