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“省管县”改革的蝴蝶效应——以浙江为例

2016-09-28  土豆土豆我爱你

  浙江省施行“省直管县”试点比较早,这应该是浙江省县域经济发达,省内陆域发展相对平衡的一个重要原因。其副作用是,浙江的小城市特别多。参照是江苏省,江苏省内陆域发展很不平衡,小城市也主要集中在江南。


  减少行政管理层级是大势所趋。信息化让管理可以扁平化。古代一个层级下面管理9个(代表是九州制),到了近代是20个左右,到现代,已经可以50个。客观条件让省管县具备实施基础。


  所以,这项改革的终点是全国有50个左右的省,每个省有50个左右的县,两级管理。


  起点和终点都是明确的。但由于现在是过渡期,而且这个过渡期过于迂回、漫长。这样,不同的省,即使相邻,也呈现出不同的局面。


  最特殊的现象就是大规模撤县划区,以致于到了几乎没有标准的地步。由于地级市或副省级市原来都是有县可以管的(所谓代管),即使没有财权(不同省情况有所不同),至少也有统筹规划的便利,这个便利非常重要,不论是现实的还是长远的。说白了,它决定了所属城市的最终格局(在中国这个政府对经济和社会具有极大影响力的国家)。


  而最终的省管县格局,其实就是把市对县的权利放弃掉。但市对区的权利是天经地义的。


  所以在这个过渡时期里,地市级把下属县尽可能变成区,就是要保住这个权利。现在有很多城市下属的区占原有地区面积的一大半,甚至全部。比如广州、南京。广州并的两个北部的山地县,肯定是城镇化率不高的,在广州把番禺、南海划区不久就把增城、从化划区,肯定不是因为现实条件的成熟吧。南京我就更熟了,高淳完全一个农业县,城镇化率低下,距离离南京市中心上百公里,空间上也缺乏和南京构成一个城区的合理性,居然也被划为区。我只能理解为趁着现在,突击划区。


  在过渡期划区,还能利用省级对县的相对排他的管辖权,形成省与省会的“合谋”,典型如安徽拆巢湖,合肥成了大赢家,本来一个三四线的城市,现在有了未来至少200年的发展基础。巢湖是没有多少反对的分量的。这个有利于省会的情况,下文还会提到。


  不突击,以后真的会很麻烦。


  省管县体制下,扩权可强县,一旦县成了强县,县就不想被划区,而是想着撤县建市。这时候,即使客观条件划区更有利于各方整体的长远利益,县级也会出于本位主义极力反对被划区。即使县不是强县,由于它尝到了财权独立的甜头,且其在地一级有更大的话语权和博弈筹码,那么也不容易被摆布。


  这个,看看最先走这一步的浙江省内的情况,就知道了。如果按照南京划高淳区的标准,那么浙江八成的县都应该被划为区。但实际上,连湖州想划长兴区,都被长兴人民示威了。上虞被划区,据说是“暗箱操作”“拐骗”而来。划区还是建市,充满了生死博弈。随意性和偶然性可见一斑。


  省管县,在县权扩大的同时,其实还相对扩大的省权,架空了地市权。所以,中国式的省管县,其实是有利于省会城市的。因为省会是省权的载体。最终,其实是拉大了省会和省内其他地级市的差距。


  这在浙江省同样有典型性。经济特区不算。中国有好几个省都有强大的副中心,在20年前,这些副中心都是和省会等量级的。比如大连与沈阳、青岛与济南、苏州无锡与南京、宁波与杭州。但最终由于种种原因,到现在其他的副中心依然强大甚至更强大,唯有宁波与杭州的关系已经完全不能比了(经济总量差一半只用了十几年,而且差距还在扩大)。在诸多原因中,浙江省的二十多年(最早是1992年的放权)的省管县试点的累积效应是个很大的因素。说白了,省管县格局下,地市和县相互之间更多的是竞争关系,离心离德。地市不会为县也不会(因为也没法)从整个大地区整体未来考虑,县则也不会为地市考虑。一旦发生利益重叠,本能就会感觉会被揩油,而排斥、疑虑。双方都是关起门来在自家有限的地头发展,没有大格局。而省一级是没有动力在其中协调斡旋的,甚至不排除乐见其成的心理因素(上文提到过省与省会有“合谋”的利益基础)。宁波只是个典型牺牲者,其实浙江的强县弱市是极其普遍的,放在全国也是相当另类的。并且,最终,由于各县各自为政和发展空间的相对局促,这项政策对城市未来命运的影响(相对于那些已经突击划区的国内竞争者来说)也许会长达百年。


  省管县是时代洪流,但是和中国很多改革一样,搞试点、搞过渡,当届领导的责任轻了,维稳的难度也低了,但增加了很多的不公平。就如同比赛中,让一群竞争者中的某一个第一个登场,不但先后登场,而且一个完了还允许下面开讨论会。自然,别的围观的竞争者,无形中就有了十足的经验优势。这样的比赛,肯定是不公平的。即使在另一些情况下,先行有优势,那同样形成了另一种不公平。


  这就是蝴蝶效应。所以,不但制定政策要审慎,而且,应该要有对弊端的一些制衡机制。尤其在中国人口自由迁徙权落空的情况下,城市命运和城市人命运,更加深程度地被绑定了。


  其实,搞试点、搞过渡,在不少领域,也为很多相关方进行政策套利提供了更多空间,养肥了腐败的土壤。当然,这是题外话。


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