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刘小玄 在一般市场经济国家，政府需要承担的功能是市场做不了，或不愿做的事情，这其中的空缺需要政府帮企业来填补并承担责任。例如在那些公益性质的、不以营利为目标的行业或领域，政府就要直接或间接地承担这种职能。还有, 自然垄断或稀缺资源领域，由于独家经营可能更有效，成本更低，因而对全民福利可能更有利，这是政府采取垄断经营的理论依据。在中国,按照中央出台的关于深化企业改革的文件, 国有企业大致也是按照这个原则进行分类, 具体的可分为公益类和商业类。前者涉及国家安全和公共产品服务, 而商业类企业则以营利为目标, 具体的可分为充分竞争和非充分竞争两类。其中充分竞争类的企业定位比较清晰, 然而, 对于后者, 则十分模糊不清。 实际上，在非充分竞争的商业类领域中，除了自然垄断或稀缺资源控制领域外, 较为明确的是战略性产业是主要构成部分。从经济学理论来看，其特征大致如下：具有较大的积极溢出效应，即使在局部或短期不盈利的情况下，但从中长期和全局来看，其长期效益更大，溢出范围更广，或者说外部正效应较大，因而可能带来更多的绩效效应。对于这样的领域，如果在市场经济还不太成熟的现阶段, 一般民企缺乏足够实力来支撑这种中长期投资，缺乏忍受可能的短期不盈利的能力，这时可能就需要政府来介入和促进。也就是说，这是在特定阶段为了满足国家长期发展战略的功能需要。 上述理论基本给出了政府办企业的基本边界，即公共产品、自然垄断和长期发展战略。涉及到发展战略这个领域，这是在理论上不清晰，实际政策中也十分混乱的领域。如何确定这种既处于商业类范畴，但又区别于充分竞争的产业性质？它们的主要市场定位和目标是什么？它们具有怎样的经营特征？它们所面对的市场不是完全垄断，也不属完全竞争，而处于两者之间的交叉区间。 这可能是中国这样的发展中国家的一个基本特点，把赶超型的发展战略作为体现了国家利益的基本目标。那么这样的战略应该覆盖哪些产业，应当如何界定其合理边界？这个问题在计划经济时代，经常是不惜代价、不计效益地进行，虽然也取得一些成效，但也导致了国家有限财力的大量浪费，例如，动员全民“大跃进”的战略，大规模的三线投资迁移等等，这些财力没有用于民生福利，也没产生什么效益，还带来很多后遗症。 在不同的发展阶段，这样的战略定位是有所不同的。在改革开放的早期，用举国之财力，引入国外的先进设备和技术，解决中国急需的发展缺口。例如宝钢、武钢，都是当时很有名的具有战略意义的国家大项目。此外，在全国各地各省都采取了这样的战略，大规模地引进国外先进设备和技术，为中国的经济增长和技术进步做出了贡献，与此同时，也满足了很大的民生需求的缺口。 在国内外技术差异很大的条件下，这样的发展战略可以通过购买引进模仿等方式奏效，能产生相对应的或放大的社会溢出效应, 但是到了一定程度，当国内外技术差异越来越小的情形下，这种引进式发展战略的空间就会越来越小。 战略性产业的基本理论特征 实现国家发展战略过去通常是由国企来承担的，由此就需要给予它们更多经济支持，因此，各种优惠补贴或融资优先权都在向这类企业倾斜，做大作强，兼并重组，龙头企业等等都成为国家发展战略的需要。然而，在这个发展过程中，一个基本的规则不应忽视，这就是成本效益的考虑，我们不能再做那种不计效益的投入，实际上这是无数老百姓节衣缩食的代价。中国是发展中国家，2014年人均国民收入在全球排名第94位，因此，在这样的国情下，用尽可能较小的投入，实现最大化的产出效应，这应是我们发展战略的基本原则，也是确定战略性产业合理边界的理论依据。 现在我们面临的一个矛盾是，有限的国家财力,在国家发展战略和老百姓的民生支出之间应当如何合理配置? 后者例如更多的公共医疗和教育，更好的养老和相应社会配套服务，等等。因此，我们需要对于满足国家发展战略的产业进行必要论证，能够从理论上明确这个领域的边界在那里，知道如何能够以较小的成本代价去促进该产业的发展，能够给出满足国家发展战略需求的合理依据和最优路径，同时也能够确保民生福利的最大化，实现双赢的目标。 P10 |
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