【中央政策】改革创新治污新模式

gz天堂鸟 2016-09-29

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背景

在我国传统的“谁污染、谁治理”环境污染治理模式中，治污主体是产生污染的企业以及保障公共服务的地方政府。每一个排污者在进行日常生产运营的同时，还要全程负责污染治理设施的建设、运营，承担出现超标排放、污染事故等情况时的法律及相关经济责任。这种模式导致治污主体非常分散，不仅造成治污人力、物力资源的浪费，也不利于政府监管。例如，在印染企业集聚的地方，相比每家企业都去投资建设污水处理设备，不如设立一家环保服务企业，来处理区域内所有企业产生的废水污染，这就是环境污染第三方治理模式的雏形。

在市场经济发展的大背景下，为提高社会治理效率，政府在多方面引入市场经济的新模式、新机制，提高运营管理的水平、质量和效益。如何在市场经济的基础上推进全社会的生态环境保护，如何利用市场经济的规律和规则提高各部门对环境资源的配置效率等，都成为生态文明建设的重要问题。同时，企业污染物减排需求的增长、政府有效监管体系的构建、环保产业的发展，都为我国第三方治理的推广和普及提供了必要的条件。2013年11月12日，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“推行环境污染第三方治理”。

概念

环境污染第三方治理，是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的新模式。在这一治理模式下，污染排放者或政府以治理委托合同等形式，将污染治理工作全部或部分委托给第三方治污企业，第三方治污企业再通过自身的专业知识能力实现被委托工程的污染治理，并从中获取利润。其中，合同所规定的治污效果可以是特定时间段内稳定的污染物达标排放，也可以是特定污染物排放削减目标值。第三方治理模式可以应用在工业园区环境治理、环境公用设施运营管理、工业污染治理、环境监测、生态修复等领域。

内涵

“治理”的传统含义基本上是作为国家的统治行为来使用的。但是从20世纪70年代开始，伴随着经济全球化浪潮和后现代主义思潮的兴起，“治理”的含义发生了深刻的变化。

1995年，全球治理委员会发表名为《我们的全球伙伴关系》研究报告，对“治理”的新含义做了非常明确的表述，指出：“治理是各种公共和私人机构管理其公共事务诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”

根据治理理论，公共服务供给的职责不仅仅限于政府，非政府组织和私人组织同样可为公共服务供给承担责任，甚至能达到政府无法企及的供给效能。可见，“治理”本身就不应是政府单方面的行为，而是多方的互动过程，环境治理当然也不例外。因此，在环境治理中引入第三方，符合“治理”本身的内涵。

之所以称之为“第三方”，是因为在独立的专业治污企业被纳入环境治理之前，我国传统环境治污模式中的主要参与者，只有以政府为代表的监管者和以工业企业为代表的排污者两方主体。从内容来看，“第三方治理”可以看作是“市场治理”，即通过引入市场机制，一方面将第三方治污企业引入环境治理的过程，并承担具体治理任务；另一方面将排污企业推向市场，使其成为治理市场上的需求主体。

第三方治理是在政府的宏观调控下，引导企业进入环境保护市场，扩大环保服务的有效供给，培育发展起一个健全的环境保护产品、技术和服务产业的体系，借助这个产业市场的力量，更有效地实现政府的环境保护目标。也就是说，在第三方治理模式中，按照污染治理“市场化、专业化、产业化”的导向，政府的角色定位，由原先的污染治理主导实施者转变为污染治理的引导合作者。重点是负责制定第三方治理的法律规范，建立完善相关制度，创新投资运营机制；加强政策扶持、激励，强化市场监管、环保执法，为广泛的第三方参与环境治理营造公正、公平的市场环境，也为社会资本进入创造平等的机会，提高资源配置效率。

从不同角度将环境污染第三方治理进行分类

第三方治污企业是否拥有污染治理设施的产权

“委托治理服务”模式：面向新改建项目，覆盖工程项目全过程，第三方治污企业全部或部分拥有治污设施产权。

“托管运营服务”模式：第三方治污企业不拥有现有治污装置、设施产权，只能接受排污企业托管，负责其治污设施运营管理。

污染治理过程中环境服务供给方和需求方的合作模式

企业合作：第三方治污企业与排污企业合作，共同治理排污企业造成的环境污染。

政企合作：政府与第三方治污企业合作，进行污水、垃圾处理等本由政府承担的环境公用设施领域的治污工作》

环境解决方案服务是否提供除投融资之外的其他专业化服务

综合环境服务模式：集投资融资、工程建设、设备集成、运营处理乃至负责最终的环境效果于一体的综合服务。

环境解决方案服务模式：为采购方提供环境规划、设计、监控、建设甚至运营等方案的服务。

第三方治理与相关环境治理市场化模式的关系