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美国政府的“向贫困宣战”为何会失败?| 詹姆斯·潘恩

 刘真合 2016-10-03


  • 本文译自经济教育基金会(Foundation for Economic Education)

  • 作者James L. Payne,是 Independent Institute 的研究员,作家

  • 蔡华旗 译  万吉庆 校


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如今,已毋庸讳言:“向贫困宣战”是个昂贵的悲剧。当然,正常人对此质疑了几十年,但是我们却得等着《纽约时报》(译注:《纽约时报》是自由派的大本营,也是这类社会活动的积极鼓吹者,作者这样说有调侃意味)的最终定调——这个决定直到199829号才做出。在一篇讨论肯塔基州农村贫困问题的头版报道中,迈克尔·詹诺夫斯基(Michael Janofsky)详细描述了(扶贫)努力在该地区的失败,而这个地区本该是这场改革的样板。“联邦和州政府为阿巴拉契亚地区投入了数十亿美元,”他写道,可是该地区“看起来与30年前一模一样,当时林登·B·约翰逊总统向贫困宣战,尤其把目标指向农村的衰退。”[1]


詹诺夫斯基参观了肯塔基州的奥斯立县,发现贫穷率超过了46%,更有过半的成年人不识字,有一半成年人失业。“绝望的感受已经根深蒂固”,他说,“以至于许多居民早就不再对改善自身状况有任何期待。”政府已经连续多年试图用福利计划缓解这种绝望:2/3的居民得到了联邦的救助,包括食物救济券,对有子女家庭的补助计划,以及附加社会保障收入的残疾补助金。如今这似乎成了该地区难题的一部分。


“向贫困宣战是阿巴拉契亚地区发生过的最糟糕的事情”,詹诺夫斯基援引一位当地居民的说法。“它让人们无所事事就可以过活。”当地官员告诉他,“许多父母要求他们的孩子尽可能上特殊教育班,以证明自己有资格获得(附加社会保障收入的)残疾福利。”(当地高中的高年级学生挑选了这样一句座右铭,“我来这儿,睡个觉,就能毕业了”。)(译注:原文I came, I slept, I graduated,戏仿了凯撒的名言I came, I saw, I conquered,这位同学真是个人才。)


向贫困宣战为什么会失败?国家花费了5万亿美元努力解决贫穷问题,结果却扑了个空,到底是哪里不对?在检讨这些年的福利改革时,这个问题很重要。制定一项良好政策的第一步应该是鉴别前车之鉴。


或许,回答这个问题的最好方式莫过于细看当年激发向贫困宣战的那本书,也就是迈克尔·哈林顿(Michael Harrington)的《另一个美国》,该书出版于1962年。(哈林顿逝世于1989年。)这本书可能是历史上最有影响力的政策建议书了,在20世纪60年代,它被政客、活动家以及制定福利项目的官员反复引用。在这本书里,我们发现了一些谬论,它们将改革者们引向黑暗与混乱之途,并最终导致了今日社会的悲剧。




通过代数(Algebra)消灭贫穷


尽管社会工作者和福利官员都接受哈林顿的解释,但他们都没有意识到它所包含的贫困理论是多么与众不同,甚至可以说是匪夷所思。哈林顿的前提是,贫困纯粹是一个经济问题:穷人只是缺少物质资源来过上富有成效的幸福生活。该理论继续推演,只要提供了这些资源,你就可以解决贫困问题。“办法随手就可以拈来,”哈林顿声称,“来实现由来已久的梦想:贫穷现在可以被摧毁了。”[2]这套说辞在福利机构被重复了一遍又一遍。萨金特·施瑞福尔(Sargent Shriver),政府中主要的反贫困战争的勇士,向国会指出美国“既有财力又知道如何在国内消除令人难以忍受的贫困的做法”。总统约翰逊对此作出了回应。“历史上第一次”,他宣称,“我们有可能征服贫困”。


对大部分人而言,这些声明听起来幼稚地不可思议。尽管我们称为贫困的贫穷状态确实包括物质资源的匮乏,但是,它也涉及了许多心理和道德难题,包括缺乏动机,缺乏对他人的信任,无知,不负责任,自甘堕落,目光短浅,酗酒,吸毒,乱交与暴力。声称所有这些行为上和心理上的问题都能被“消除”似乎是对圣经教给我们的常识的否定,这种常识是“常有穷人与你们同在”(译注:见《马可福音》14:7


然而,对激进分子而言,消除贫困似乎并不是那么遥远。事实上,在当时,有本书的标题拟得很大胆,直接挑战了圣经智慧:即《穷人不必与你们同在》(The Poor Ye Need Not Have With You)。这本书出版于1970年,作者是罗伯特·莱文(Robert Levine),他曾供职于联邦政府的反贫困机构——经济机会办公室。他的书也得到了福特基金会和城市研究所的资助,这两个机构是向贫穷宣战的主要支持者。莱文坚持一种朴素的物质主义的贫穷观。“即便瞥一眼也能使我们确信,美国现在所定义的贫困完全是一个可以解决的问题,”他写道。“如果我们为美国的每一个贫困家庭和个人提供足够的收入帮他们走出贫困,每年所需要的经费支出不会超过100亿美元。”[3]按这种看法,解决贫困问题就是个简单的代数问题:用政府的钱(x)加上穷人的钱(y),结果就是贫困的终结。


这种观点的结果是不容异议。既然救济贫困如此简单——激进分子们详尽论述了——不这么做就是不道德的。“在一个技术可以为每个公民提供体面生活的国家,”哈林顿怒斥道,“依然存在这样的社会贫困,简直让人感到愤怒与羞耻。”[4]对激进分子而言,福利计划并不需要处理复杂的关系和棘手的难题(诚实的人对此不敢苟同)。它们是朴素的道德命令,任何反对者都被视为自私冷漠之人。(这种教条主义观点在所谓的自由派圈子里从未消失。)


施舍的意识形态


这种简单的有关贫困的经济理论,导致了一种以单一原则为基础的福利计划。既然穷人只是缺少物品与服务,而难以成为社区的富有成效的成员,那么接下来要做的就是给他们提供这些东西。你无需考虑他们(即穷人)是否终止了那些致贫的行为。你无需要求他们行动起来,或者找工作、自救,或者停止吸毒、停止多生孩子——他们根本养不起,或者做改善自我的任何努力。换句话说,向贫困宣战的活动家们所设计的福利计划,体现了一种不求回报的给予方式,也就是我们通常所说的“施舍”。


施舍的特征不仅表现在赠送现金这类计划,还体现在食物与住房之类的物质资源上;此外还有培训、教育以及自力更生的计划。受助者不需要付出任何显著代价就有资格得到它们,也不需要做任何显著努力就可以一直享用它们。裹挟在当时的豪言壮语中,计划的组织者们只是想当然地认为接受者需要的仅仅只是“机会”,尤其是学习一门手艺然后找到工作的机会。


只可惜,这并不是全部的真相。穷人最缺少的是动机;也就是说,他们缺乏舍弃与自律的能力,即为了长远的利益而推迟当下安逸的能力。反贫困培训与教育计划里的绝大多数受助者都没有受到充分的激励,献身意识的缺乏意味着他们不能充分利用摆在他们面前的机会。更糟糕的是,他们拖垮了老师们以及打算自力更生的受助者的斗志。管理者们能怎么办呢?如果他们要求对自我提高的任务进行强有力的承诺,这就意味着要赶走大部分的申请者——同时看着他们的福利帝国轰然崩塌。毫不奇怪,官员们宁愿放松标准,放任教育和培训计划成为附赠品。


例如,在20世纪80年代初期,人力发展研究公司(MDRC)经营了许多由联邦政府资助、服务于贫困青少年的“支护工作”项目。它的目标,就如人力发展研究公司副总裁告诉参议院小组委员会的,是计划“向受助者灌输积极的工作习惯和态度”。[5]为落实这个目标,特地公布了考勤标准:在前十周的培训课上,不能超过三次无故缺勤或五次无故迟到。记者肯·奥莱塔(Ken Auletta)参加了纽约市的一种课程,并且发现,即便是这些最温和的规定也无法适用。学生们被允许随时来去自由,甚至在课堂上睡觉或者看报纸。[6]负责培训的老师解释道,如果按照规则行事,“我们将会失去班上的所有同学。”[7]这种迁就的工作培训方法导致的整体效应是“培养”了毫无责任感的学员:即使他们不履行义务,这个世界也会一直奖励他们。 


启蒙计划(Head Start)是另外一个案例,它证明无偿赠与的方法削弱了项目的有效性。支撑启蒙计划的最初想法是,为贫困的学龄前儿童提供社会和教育的强化扩展,以此帮助他们求学成功。由于孩子们每周只有几个小时的上课时间,因此父母在家对其所学进行强化就很关键。也就是说,正如“启蒙计划”自己的推广员强调的,家长的参与对早期辅导的成功至为重要。[8]那么,逻辑上来讲,家长的参与应该被视为计划的一个条件。遗憾的是,要求必要条件的观点和该机构的免费赠予原则相冲突。“启蒙计划不能以家长或孩子的违约,来威胁开除孩子”,一个宣传册上如是颂扬该计划,“它只能是提供帮助。”[9]


这种迁就的方法意味着大部分家长并没有显著地参与到启蒙计划的项目中,对他们及孩子而言,它不过是提供了临时保姆的服务。在爱达荷州桑德波因特的一个启蒙计划办公室,我询问了一位老师,父母们通常自愿在课堂上陪伴孩子多久。“我们希望他们哪怕一个月来一次,”她回答。她对“希望”(like)一词的强调暗示了她明白,即便是这种要父母参与的极其微小的要求都是一种不切实际的奢望。我碰巧看到了一个班的点名单和出勤时间表:它显示在整个月里,18个孩子的父母没有一个主动参与课堂活动。


合理的给予方式


在采取施舍性方式的计划中,向贫困宣战的激进分子们没有注意到——或许是不在乎——他们忽视了社会福利领域一整个世纪的理论与经验。19世纪的慈善领袖们曾经与穷人们一起生活,并分析了不同援助的效果。他们发现施舍——即,不劳而获的利益——事实上伤害了穷人。首先,它通过削弱他们改善自我的动机使他们更加无力。如果当一个人饿了的时候你就给他食物,你就会削弱他想办法养活自己的动机。其次,施舍通过减轻对不负责任的行为和危害社会的行为的处罚,鼓励了自甘堕落的恶习。当一个人把钱浪费在酗酒上时,你给他送来了炭,那么你就会鼓励他也喝掉下个月的炭钱。最后,19世纪的专家认为,施舍会适得其反。人们开始依赖它们,新的受助者也会被吸引过来。因此,这种形式的帮助从来不会减少穷人的数量。当你施舍的时候,你给的越多,你就会不得不给予更多。


他们说,帮助穷人的正确方法是,要求受助者给出什么作为给予他们援助的回报。慈善领袖们不是给予穷人们需要的东西,而是组织来一些能够帮助穷人自食其力的项目。他们不会被赠与金钱,而是被建议去找工作;他们没有被赠送房子,而是按成本租了由慈善机构管理的健康住宅;他们没有被给予食物,而是在园艺俱乐部学着种植自己的食物,该俱乐部也是以此目的成立的。伟大的英国慈善领袖奥克塔维亚·希尔(Octavia Hill),终其一生在穷人中工作,总结了19世纪社会工作者对施舍的看法:“我声明,我不相信给穷人施舍金可以使他们中的哪怕一个人富裕起来或者过得更好,非常明确的是他们会因之过得更糟糕,而且我自己从未给予过任何这样的救济金。”[10]


在该领域的失败


向贫困宣战不仅忽视了过去有关施舍的教训;他们也忽视了自己在贫穷上的经验。哈林顿自己的例子尤其具有启迪作用。


20世纪50年代初期,哈林顿在圣·约瑟夫的好客之屋工作,这是一家位于纽约鲍威利区的为无家可归者提供服务的庇护所。该庇护所的哲学就是纯粹的施舍。如哈林顿骄傲地描述般,床位,食物,衣服都予以分发,规则是“先到先得”。庇护所并不需要任何东西作为回报:不需小额钱款,不用工作,不用任何自我改善的努力。在《另一个美国》中,哈林顿详细地描述了庇护所里酗酒者的悲惨生活,堕落、衣不蔽体、疾病、偷窃以及暴力充斥着他们的生活。然而他并没有描述任何改善措施,也没有使任何一个人得以自力更生的描述。尽管他对街道上的一些酗酒者很友好,他却从未把他的友谊视为一个劝导他们的平台、一个引导他们改头换面的途径。他只是看着这些受苦的人们在醉酒时进进出出,在他们需要的时候给予施舍。总结他的经验,他得出了酗酒致贫不是一个经济困难,而是“一个深层的性格问题”。在总结中,他补充说,“一个几乎不知道该从何处着手的难题”。[11]


作为一个相信贫困可以轻易被“消灭”且随时准备威吓他人的人,哈林顿没有反思自身的经历,着实令人惊讶。作为一个在无家可归者中间工作的社会活动家,他的失败没有使其质疑自己的施舍路径,他本人对贫困不是一个经济问题的见识,从未动摇过其意识形态上的信仰。接下来的事,大家都知道了。一个不知道“从何处着手”的人在处理贫困问题上——当他尝试解决时就失败了——成了负责大量的政府救济计划的专家,甚至《纽约时报》如今都承认了,这只会加剧贫困文化。


回归常识之路


1996年的福利改革,国家开始修复由向贫困宣战中的误导性方法引起的破坏。大多数立法者终于认识到施舍计划是有害的且会弄巧成拙。他们开始明白福利计划需要一些必备条件,即受助者必须被要求采取行动实现自我改善并自给自足。


然而,落实这项观念并不容易。立法者们尚未发现,政府机构并不适合实施这项微妙的个人提升计划。这项任务要求帮助者个人参与到受助者的生活中。它要求帮助者成为设计健康的价值观的导师。它还要求将每一个受助者视为独立个体,使之受制于一套不同的期望和奖励机制。所有的这些都与政府的特征相违背,在政府中,法律制度的压力迫使机构成员们以一种非人格化的、价值中立的、统一的形式行事。在长远看来,这会导向施舍方案的,因为施舍就是不带个人色彩的,价值中立的,统一的。


19世纪的慈善领袖们非常熟悉政府援助的弊端。玛丽·瑞奇蒙德(Mary Richmond),美国社会工作的创建者之一,曾用十分明确的语言谴责公共救济:“最有经验的慈善工作者将它视为道德败坏的源头,不仅是对穷人,还是对慈善人士。没有哪个公共机构能够提供慈善事业中所必需的忠诚、友好、热情的个人关系。它能够提供恩赐,但是不能提供施予者,因为,施予者是一种强制性的税率for the giver is a compulsory tax rate,译注:小编不是很懂最后一句话。)。”[12]


因此1996年的福利改革只是消除20世纪60年代有害的反贫困政策的第一步。它确实介绍了施舍是错误的观念。但是它没有指出更深层次的要点,即,长远看来,政府机构除了施舍之外并不擅长做任何事。后人们需要把政府计划搁置起来,推动那种个人的、志愿的安排,这样的安排才是真正有效的社会援助。




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注释:

[1]Michael Janofsky, “Pessimism Retains Grip on Region Shaped by War on Poverty,” New York Times, February 9, 1998, p. A1.

[2]Michael Harrington, The Other America: Poverty in the United States (New York: Macmillan, 1969 [1962]), p. 174.

[3]Robert A. Levine, The Poor Ye Need Not Have With You: Lessons from the War on Poverty (Cambridge, Mass.: M.I.T. Press, 1970), p. 6.

[4]Harrington, p. 17.

[5]Quoted in Ken Auletta, The Underclass (New York: Random House, 1983), p. 23.

[6]Ibid., pp. 57, 120, 121, 122.

[7]Ibid., p. 65.

[8]Edward Zigler, Sally J. Styfco, and Elizabeth Gilman, “The National Head Start Program for Disadvantaged Preschoolers,” in Zigler and Styfco, eds., Head Start and Beyond: A National Plan for Extended Childhood Intervention (New Haven: Yale University Press, 1993), p. 4.

[9]Tim Nolan, What Really Makes Head Start Work? (Milwaukee: Institute for Innovation in Human Services, 1991), p. 8.

[10]Octavia Hill, The Befriending Leader: Social Assistance without Dependency, ed. James L. Payne (Sandpoint, Idaho: Lytton Publishing Co., 1997), p. 57.

[11]Harrington, p. 94.

[12]Mary E. Richmond, Friendly Visiting Among the Poor: A Handbook for Charity Workers (Montclair, N.J.: Patterson Smith: 1969 [1899]), pp. 151–52.





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