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答：因土地使用权人与他人的债务纠纷，其土地使用权被人民法院依法查封的情形非常普遍。那么，在土地使用权已被人民法院查封，而土地使用权人又存在拖欠土地使用权出让金、闲置土地或违法利用土地的情形，政府土地管理部门可否行使土地收回权呢？一种观点认为，行政权和司法权是并列的，不存在先后问题。即使是人民法院查封的土地，只要土地使用权人违反了相关法律规定或出让合同的约定，政府土地管理部门就可以行使土地收回权。另一种观点认为，根据我国《宪法》规定，人民法院是审判机关，行政机关是执行机关。人民法院依法独立行使职权，可以对行政机关的行政行为依法进行审查和监督，司法权优于行政权。因此，行政机关应当尊重人民法院的司法决定，不能收回已被人民法院查封的国有土地使用权。[1]笔者基本同意第二种意见，即在人民法院查封期间，政府土地管理部门不能收回国有土地使用权，但这并不是由于“司法权优于行政权”。根据我国有关法律规定，司法机关和行政机关各自在法律规定范围内独立行使职权，不能相互干涉。司法权和行政权是相互平等的权力，不存在孰优孰劣的问题。虽然根据《行政诉讼法》的规定，对于行政机关的具体行政行为有可能侵犯公民、法人或其他组织的合法权益而提起行政诉讼时，人民法院对涉诉具体行政行为享有司法审查权，并可依法判令行政机关撤销具体行政行为，或者重新作出具体行政行为。但这种司法审查权是根据法律的授权进行的被动审查，即只有当公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼时，人民法院才能对被诉具体行政行为加以审查，而对非涉诉具体行政行为，人民法院并不拥有审查和监督权。行政机关不能收回已被人民法院查封的土地使用权，是因为这一司法查封措施是依据国家强制力进行的，任何财产一经人民法院依法查封，在查封期间未经人民法院许可，必须维持财产现状，不得转移或改变财产权属关系。1998年12月11日国土资源部《对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的答复》中也明确规定：“司法机关因债权债务纠纷而查封的土地必须是诉讼当事人合法拥有的土地。对于司法机关依法进行的查封，在查封期限内，人民政府不能收回国有土地使用权；查封结束后，则可依法收回国有土地使用权。” 但应当注意的是，人民法院只能查封债务人合法取得的土地使用权。该合法性表现为，其已交纳全部土地使用权出让金，并已取得土地使用证。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第16条规定：“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。”依此规定，土地使用权受让方如果尚未交齐土地使用权出让金，未办理土地登记手续，则不可能领取土地使用权证，并取得土地使用权。因此，如果土地使用权受让方只是与土地管理部门签订了土地使用权出让合同，未交或只交纳了部分土地使用权出让金，但尚未取得土地使用权证书，则表明其尚未合法取得土地使用权。人民法院不能仅根据债务人所签订的土地出让合同，查封其合同项下的土地使用权。 此外，对于采用欺诈、恶意串通等违法行为取得的土地使用权，人民法院的查封并不影响土地管理部门行使土地收回权，因为土地受让人取得土地使用权所依据的土地使用权出让合同是违法的、无效的，无效合同自始即无法律约束力，当事人依据无效合同取得的财产应当返还给对方。当然，要求返还土地使用权，首先应当通过法定程序确认出让合同无效，在出让合同被依法确认无效之前，政府土地管理部门不能收回土地使用权。 |
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