韩升：公共政策价值导向性的政治哲学分析

学人简介

韩升，复旦大学博士，山东大学博士后，鲁东大学副教授，主要从事政治哲学和公共管理基础理论研究。

       在现代民主制背景下，公共政策并非仅仅为了从消极意义上对个体行为进行约束和限制，更重要的是要内涵一种积极的理念确认和行动引导，换言之，公共政策内涵着政治哲学的应然追求和规范意识，这体现为一种价值导向性，即公共政策希望塑造一种什么样的共同体生活以及在这种共同体生活中个体如何更好地达成积极的自我实现。从政治哲学角度对公共政策的价值导向性进行探讨有助于明晰公共政策在现代社会共同体生活的价值定位和实践旨趣，从而更好发挥其在规范复杂的社会利益关系、促成协调整体行动方面的积极作用。

一

公共政策价值中立性的崩溃

        所谓价值中立性是自由主义政治哲学的一个基本口号，“当代自由主义理论的一个显著特征是强调‘中立’原则，即国家不应当奖赏或惩罚各种有关良善生活的特定观念，而应当提供一种中立的框架，使人们能够在这个框架中追求各种不同的和可能冲突的善的观念。”自由主义相信公民个体在政治观念和政治行为的自足完满性，对社会公共生活的自组织能力抱有绝对的信心，这也体现在其对社会公共政策所具有的自我演化特征、自我调整与优化能力的信奉和推崇上。具体而言，公共政策的价值中立性就是指其能不偏不倚地代表相关的社会利益各方的意思表示、利益诉求和目标归属，由此而展开的公共行动能够自然地和谐一致，社会共同体生活能够稳定协调推进。在很长一个时期内，这种价值中立的观念主导了西方社会政治生活，然而却并没有带来预想的经济繁荣、政治高效、社会和谐、民众幸福的理想图景。于是，价值中立性开始遭到人们的怀疑、质疑甚至批判，拒斥伦理示范与价值导向的政治行动与公共决策在理论和实践领域遭到巨大挑战。究竟该如何来看待公共政策与价值导向之间的关系已经成为一个带有丰富实践意蕴的重要理论课题。

        自由主义的价值中立性确实为我们构思了一个理想的社会规划图景，完满自足的原子化公民个体、理性谨慎的社会交往行为、科学规范的社会政治组织、高效有序的民主协调机制等等，然而，对人的复杂性与社会的复杂性的低估和盲目乐观使自由主义及其政治实践遭遇了前所未有的尴尬和困境。哈贝马斯在强调了正义对于善的优先性后指出：“中立性如果除此之外还要求把伦理问题整个地从政治商谈中加上括号排除出去，政治商谈就会失去其对前政治态度、对有关需要的诠释、对价值取向作合理改变的力量。”作为现代公共生活重要组成部分的公共政策，如果简单奉行自由主义的价值中立原则，在价值判断和道德论争中缄默不语，执着于对消极行为约束之普遍性的探讨而忽视了对积极行动之示范性的倡导，那么其所能开辟的公共空间和公共领域将会越来越小，所具有的政治效能将会越来越低，所能带来的政治自我实现将会越来越微乎其微。奉行价值中立原则的公共政策是僵死的信条和机械的管控，忽视了作为社会行动主体的人在复杂环境中可能表现出来的积极主动性，没有准确评估公共政策在不可控因素面前所应该具备的权变能力，由此主导的政策执行力以及相应而来的公共创新能力是非常有限的。

        必须要看到，在现代民主社会中，依靠民主决策力量而实现的公共政策是构成复杂社会系统的各利益方相互博弈的均衡结果，由于社会相关各方的所拥有的资源和力量差异很大，因而作为最终结果的公共政策并不能保证各方意图与利益的平均体现，这样，价值优先性问题就在所难免了。可以说，所谓的价值无涉在实践性非常强的公共政策领域中本身就是虚幻的。“规则以及据其规则才能被适用到某些特定情形之中的行为，可以被视为源自某种共同世界观的产物，并且它们被建立在众所共享的价值之上。”在政策实践领域中，对公共政策价值导向性的承认是不可回避的，这也是我们真正实现政策科学化前提。在公共政策形成和发生作用的过程中，“按照某种价值或观念，政策的特定目标或政策工具获得了支持和认同，即一种目标不仅是合理的，而且相对于其他目标而言还具有一定的优先性。”也就是说，尽管公共政策对复杂社会行为所具有的一般约束力和普遍调整性，但却无法确认其价值导向上的绝对中立性。承认公共政策的价值预设，也就是确认了公共政策的价值导向性问题，即我们应该依据什么来界定、表述和处置社会公众普遍关心的公共问题，在面对未知不可控的环境因素时我们应该坚持什么原则来权变应对和妥善化解，在管理常规语境下我们应该如何来开辟社会公共领域的新空间……所有这些都需要我们确认公共政策的价值导向，以积极行动来面对公共管理领域的新机遇和新挑战。

二

公共政策价值导向性：在事实与规范之间

        在现代多元主义文化背景和社会民众主体意识不断增强的情况下，公共政策产生的民主机制决定了其价值导向性形成于围绕共同关注的社会议题而展开的公共商谈之中，公共商谈以“是什么”的事实判断和“应该是什么”的价值判断而表现出来。所谓事实判断是基于已经发生的客观存在事实而做出的，具有明显的客观标准，是对公共系统及其环境所进行的一种力求客观的描述；价值判断则是基于理想标准的规范信念而做出的，体现了判断主体明显的价值偏好，代表了对公共系统及其环境的一种理想性预期和规范性旨趣。当然，即便是事实判断也带有一定主观价值的偏好，因为不同判断主体由于自身知识结构、文化背景、生活境遇的差异对同一事实的认识也有差异，在给出事实判断时候已经在话语方式、表达语气、逻辑思维等方面体现出了一定的思想倾向和价值偏好，所以所谓绝对客观的事实判断是不存在的，要在事实与价值之间进行绝对区分也是不可能的，希拉里·普特南在《事实与价值二分法的崩溃》中向我们说明了这一点。因此，可以说，现代公共政策是事实判断和价值判断复杂交织在一起借助于公共理性框架而实现的意见交流、观念整合、思想反思的结果。

        公共政策分析的必要性和意义就在于能够对社会生活中存在的相当一部分社会民众都有普遍影响的公共性问题进行回应并做出处置，公共政策的事实判断是以对社会生活中实际存在的这些公共性问题的分析与解释的形式而存在的，这里所说的问题并不是绝对客观的存在在那里等待我们去直接用于公共政策分析的标准化客体，而是在一定程度上杂乱无章的、需要我们经过认真选择、仔细整理、严密分析的感性经验材料。这种对问题的厘定和确认过程本身就是一个价值选择的过程，对问题的解释和分析纠缠了价值观念的分歧与论争。“一些人认为政策问题只是客观条件，通过确定既定条件下的‘事实’可以了解它。对政策问题的这种幼稚的看法不能认识到，对于同样的事实——例如，表明犯罪、贫困和全球变暖正在增长的统计数字，不同的政策利益相关者作出不同的解释。因此，同样的政策相关信息能而且的确能得出相互对立冲突的对‘问题’的定义。……政策问题在一定程度上是一种主观认定。”这个构建问题的过程本身就是一个价值选择的过程。基于不同价值观念得的问题认知肯定存在很大的分歧，化解分歧取得共识的重要途径途径就是进入公共领域，将问题提升为议题，在一个宽容、理性的民主框架内进行充分的探讨和论辩。西方政治哲学家们把这个过程称为“为承认而斗争”，也就是在这个过程中自身的私人性得到了提升，自我进入到了公共性空间之中并获得了共同构成这个公共系统的有意义的他者们的积极承认。同时，这样一个过程也正是彼此相异的价值观念相互解释从而走向视域融合的过程，也正是构成和维系一些社会生活共同体和谐运转的共识性规范形成的过程，公共政策的规范性正基于此。

       可以说，规范是基于事实的问题论争、交流、共识而形成的，这其中贯穿了价值的比较、综合与协同互补。哈贝马斯指出：“我们不是依靠文化价值而与这样一种规范有效性要求建立起联系的，但是，价值可以用来体现规范；就需要调节的内容而言，他们可以具有普遍的约束力。”也就是说，规范是价值融合的结果，对公共政策调整的整个社会生活共同体的成员具有普遍的约束力。公共政策的规范性体现了构成该社会生活共同体成员的普遍意志，公共政策的合理性和合法性由此而获得。当然，在其中可能会存在某些成员个体的意志没有得到表达或者表达不充分的问题，这是在所难免的，因为民主制背景下的公共政策从其产生程序到调节机制都是代表了社会民众中的大多数人的利益诉求和价值取向的；但是，理想的公共政策规范并不排斥和拒绝不同的声音，而是对少数人问题予以充分认可、接纳和承认，并将之作为自我制度修正与完善的重要参考因素，由此而来的自我纠错和自我优化能力的不断提升。“所有社会在价值观上都存在基本分歧，成功的社会有解决这些争端的制度。公共政策的一个关键要素是有个可以创建、实施和改善这些制度的程序。不成功的社会缺少发挥这种作用的制度，取而代之的往往是暴力或者其他具有灾难性的行动。”由此，公共政策的规范并非一种僵化的制度设计，而是一种边界灵活且富有弹性的公共空间，在其中，不同声音相互应和形成了和谐共同体生活的协奏曲。公共政策的规范分析代表了对一种共同体生活方式的理想期待，在这种理想期待中尽可能多的个体成员能够自我表达和自我实现，社会成员中可能存在的消极性力量会越来越少甚至最终消失，由此而形成的是一种正义而和谐的社会存在状态。

       公共政策的实证分析基于经验性的事实而展开，代表了对社会公共生活实然状态的客观把握，而公共政策的规范分析则是基于理想性的价值标准而展开，代表了对生活公共生活应然状态的主观理解，公共政策的价值导向性就是在实证分析和规范分析的过程中形成的，从观念意识和实践行动两个层面对社会生活共同体提出了期待。公共政策的价值导向性突破了对经验性事实的所谓客观描述，在日益多元化的社会现实生活中提出了理想性的规范诉求，这种诉求是构成该生活共同体的成员个体在各自价值观念的引导下相互交流和博弈的结果，它不仅能够从行为约束的消极层面抑制阻碍社会和谐发展的否定性力量，而且能够从行动激励的积极层面增进推动社会文明进步的肯定性力量。

三

问题意识、公共境遇与价值导向

        在现代民主背景下，公共政策的价值导向性要体现明确的问题意识，也就是要明确感知公共政策是针对什么而做出目标导向。但社会发展实际状况与普遍的民众理想期待之间出现差距时，公共政策所针对的问题就出现了，对这种超出了私人层面的公共问题保持敏锐的感知、冷静的分析、审慎的判断、理性的决策是公共政策能够保持现实性和生命力的关键。面对日趋复杂和急剧变化的社会环境，“政策分析将着眼于任何组织结构或者制度安排所固有的制度缺陷和失败。提出的政策建议要更加强调不同组织安排所隐含的机会成本。民主制形成理论不关心简单、整齐和对称性，而关心多样性、可变性和对选民偏好的回应性。民主制行政的体制依靠社会关系中的有序的复杂性。”因此，民主制背景下公共政策的问题意识是一种居安思危的危机意识，现代社会发展进程中可能面临和遭遇的不确定性因素越来越多，作为规范和引导社会发展的公共政策必须突破常规理解和模式思维，时时关注社会发展的最新动向，努力加大政策调整的弹性和增强政策应对风险的能力，力求站在更高的处境做出更加长远且更富战略性的科学筹划。这种问题意识还体现为一种勇于创新的超越意识，创新和超越已经成为社会发展与进步的必然要求，作为推动社会发展重要力量的公共政策要摆脱僵化保守和因循守旧，祛除公共心理上的思想惰性，敢于应对公共政治生活中出现的新困难和新挑战，鼓励开拓精神，激发创造力量，努力动员一切力量为社会创新型发展贡献力量。这种问题意识还应该是一种海纳百川的宽容意识，公共政策的公共性决定了其应该努力创造一个和谐有序的制度框架和社会氛围，自觉接纳社会公共生活中的异样声音和不同诉求，包容社会成员个体的差异化存在，消解惟我独尊的自我本身意识，塑造相互平等承认的主体间性态度，由此而引导社会的包容性发展。公共政策的问题意识确保了其扎根立足于社会现实生活实践之中，面向公民个体真实的社会生活世界，能够对日益复杂化的社会系统做出积极回应并采取行之有效的针对性措置。

        公共政策的价值导向性说到底就是一个“为了谁”的问题，只有让来自社会基层的普通民众的利益诉求得到表达并融入公共政策的制定和执行过程之中，才能真正体现公共政策的“公共价值性”，才能确保公共政策保持正确的价值导向。现代民主制的发展为之提供了良好的制度框架和政治空间，民主就是要实现社会公共治理的公民化，让每一个拥有独立法权资格的公民都参与到公共政策的制定和执行中来，成为社会公共治理的主体。“一种强势民主模式应该促进和造就强劲的公民资格和强有力的公民社会，它赋予公民更多、更好的参与自主管理的机会，可以促使政府组织从以自身为中心的决策项目安排转向寻求公民支持和授权公民管理的决策安排。同理，不断拓展的公民参与机会，能够保证政府的行动镶嵌于社会之中，而不是强加给社会和公民，这样就能够更好地发挥和强化社会的作用。”要实现社会公共治理的科学化和有序化，必须突破“强势政府——公民个体”的二元社会结构，促成大量自主管理、自我运营、生动活泼的非政府公共组织，形成社会成员个体和谐交往的良好公共境遇。这种公共境遇集中体现为政治顶层设计与基层民众诉求之间的张力，也就是在政府、社会团体与公民个体之间保持了一种既相互独立又相互协作的默契交往关系。在民主制度的背景下，良好公共境遇中的公民参与既保证了公共政策的科学化，又确保了公共政策体现普通社会民众的价值诉求。

        公共政策的公共境遇依托于现代公民社会（市民社会）的培育与发展，并通过“善治”这样一种良好的社会治理模式充分体现出来。“‘公民社会’是指相对于政治国家而言的社会公共领域，是一种区别于国家、市场的，由各类自治、合法、非政治的民间组织和团体组成的社会力量。”公民社会代表了国家或政府之外的纯粹民间性力量，具有非官方性、独立性和自愿性的特点，是现代公民具有共同的兴趣爱好、价值选择通过普遍的社会交往而自主形成的公共领域，对行政权力庞大的利维坦式政府具有重要的监督和规治作用。公民社会发达与否，事关民主化程度的高低，也是考量公共政策能否代表社会大多数人利益诉求的重要社会参照。毫无疑问，作为官方行动者的政府现在依然是公共政策的主导性力量，“不过，非官方的行动者会影响甚至有时候会决定官方行动者对政策的决策与制定活动。”在现代社会中，大量能够积极作为的非政府组织的存在、具有独立自主性和公共责任感的媒体及其引领的充满正能量的社会舆论的形成、公正无私积极向上的社会评价体系的构建等等都是确保良好社会治理的“善治”状态的重要社会条件。“善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”在善治状态下，公共政策充分表达和传播了社会民众深层次的政策意愿和利益诉求，体现了公共决策者高度的社会洞察力和政治决断力，实现了公共政策对消极行为抑制与对积极行动激励的高度统一，保证了公共政策在现代民主背景下既克服了个体原子化倾向又倡导了正确的价值导向。

四

公共政策的民生价值导向

        按照西方政治哲学的基本观点，社会民主化作为一种不可逆转的历史大趋势和政治发展的必然，蕴涵着“对日常生活的肯定”这样一种价值诉求，也就是说，社会的民主化进程会越来越关注和重视普通社会民众的日常生活需要，并把满足和实现这种日常生活需要作为考量社会制度先进与否的根本标准，其实这也就是我们所说的民生标准。民主化背景下的公共政策作为一种利益协调机制和矛盾化解途径，应该体现更多的民意取向和民生价值导向，换言之，公共政策要以能够反映普通社会民众的物质文化生活需求和确保社会发展的成果实现合理配置和人人共享为价值前提和评价标准。公共政策的民生价值导向至少体现在以下三个方面：

       第一，公共政策制定应确保民生目标。公共政策制定要围绕社会民众最为关心的公共利益分配问题而展开，深入社会实践努力发现那些影响基层民众利益诉求的因素，形成系统的民生问题域，以此作为公共政策制定的实践储备。同时，要精心选择和积极吸纳不同利益阶层的代表者作为公共政策方案讨论的参与者，围绕所形成的民生问题域开展开诚布公的交流与协商，使那些最为紧迫、最为关键的民生问题在广泛公开的公共讨论中呈现出来。“由谁决定哪些社会问题成为政策问题，对于政策制订过程来说是关键性的。决定哪些问题成为政策问题，甚至比决定这些问题的解决办法更为重要。”政策议题确定以后就要通过自下而上的程序酝酿形成公共政策的具体目标。确定公共政策的具体目标后，要综合运用各种技术手段将公共政策的目标进行细化、分解，并最终形成对源自于民生实践领域中相关问题的有效回应。这种有效回应以规范性文字的形式表现出来就成为了特定的公共政策。从公共问题的提出直到公共政策的最终形成，都应该贯穿民生关注和民生利益诉求，这是对现代公共政策的基本价值定位。

       第二，公共政策执行应坚持民生原则。公共政策执行的过程就是政策内容在公共实践领域中真正得到落实、付诸实施并发生公共效应的过程。“有效的政策执行是多元行动者之间复杂互动的结果，而非单一机构贯彻政策目标之行动结果，因此，必须充分掌握多元行动者之间的互动网络关系。有效的政策执行必须涉及妥协、交易或联盟活动，因而互惠性（reciprocity）远比监督性功能更为重要。”公共政策的执行涉及到复杂生活共同体的方方面面，在具体的政策执行过程中，要避免简单粗暴的工作作风和工作方法，政策执行过程不是简单地公开发布并以强力贯彻过程，而是要兼顾社会生活共同体各方的利益，并结合社会民众的心理素养、知识水平、文化背景、惯例习俗、道德取向等选取能够易于民众接受的方式方法来加以审慎推行。立足民生问题实际，切实坚持民生原则，谨慎处置复杂的民生关系，公共政策的执行才能使作为政策对象的普通社会民众对公共政策自愿服从、自觉认同并自我内化为具体的社会实践行动，才能营造良好稳定、和谐有序的社会公共环境。同时，在公共政策执行过程中，可能会由于不可控制的突发性因素导致具体政策方案与实际政策境域出现偏差，在采取各种限制措施进行纠偏的过程中同样不能脱离民生原则的基本要求。

       第三，公共政策评估应体现民生标准。公共政策评估是公共政策分析和建设的重要环节，是对公共政策效果的检验和对公共政策资源进行更为合理配置的基础，也是决定公共政策未来去向的重要依据。公共政策评估考察的是它对现实世界产生的所有效果，包括对目标情形或群体产生的影响、对目标外情形或群体产生的影响（溢出效应）、对近期及未来状况产生的影响、直接成本（方案实施直接消耗的资源）、间接成本（包括失去做其他事情的机会，也叫机会成本）。公共决策的科学化和民主化要求公共政策评估应该体现民生标准，也就是在对公共政策的正式与非正式、内部与外部、过程与结果等各种评估中重点考量公共政策是否满足了利益相关群体中大多数普通民众的利益诉求、是否在公共利益格局的调整中坚持了社会公正的基本原则、是否在公共事务的常规处置中保持了公共关系的良好和谐、是否能够在突发性公共危机面前做出有利于基层民众的灵活安排等等。能够满足上述民生需求的公共政策就符合了公共政策的民生价值导向，反之则需要在未来的政治建设中进行较大的修正与完善。

五

结语

        公共政策是对社会生活共同体复杂公共关系的调整与优化，涉及到各式各样利益相关者基于自身价值观念而采取的多样化的社会行为。公共政策的分析并不是简单地运用技术手段对经验事实的过分工具理性的分析，更是一个在价值观念的冲突、协调、融合中达成共识做出价值判断的过程。“公共政策需要公共决策，这些共同决策决定了我们生活的社会如何运转。但是在决策过程中，每个人都有一套自己的核心价值观。在很多情况下，一个人的核心价值观也许会和其他理性人的核心价值观发生激烈冲突。没有绝对的真理（尽管一些参与方宣称他们有），科学、技术以及任何知识探寻过程都难以改变一个人的思想。相反，宗教信仰、文化、教育以及生活经验对于一个人的价值观有重要影响。”公共政策围绕现实生活世界中的人而展开，剥离“现实的人”所具有的价值观念来进行抽象的公共政策分析，构建所谓的纯粹理性的公共政策模型，并不能真正有效地化解公共生活世界中的现实矛盾关系。在政治哲学复兴的当今时代，惟有正视公共政策的价值导向性，关注公共政策在引导更有优良的应然公共生活方面的积极意义，基于主流的民生价值诉求进行社会公共资源的优化配置和社会公共关系的和谐调整，才能真正实现公共政策的科学化和民主化。

文章来源

《社会主义研究》2014年第6期

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