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三十年三十谈 | 从“城市机场”到“机场城市”

 冬荣悦阅 2016-10-19
三十年三十谈
三十年1986~2016年,北京市城市规划设计研究院成立已30周年。
三十谈系列文章主要以“对谈”的形式呈现。我们邀约三十名青年规划师与资深规划师进行深度谈话,期间穿插规划故事与案例。在具有现场感的答问之间还原规划大事件,以独特视角和深度阐释,表达对北京城乡规划的真知灼见;从具体而鲜活的案例中,碰触城市规划的理想与现实,理解规划师的坚持与妥协,给专业工作以深刻的启示。
——《北京规划建设》编辑部
王东

北京市城市规划设计研究院原总规划师、顾问总工,教授级高级工程师;第九届、第十届全国政协常委;曾任中国城市规划学会区域规划与城市经济学术委员会主任委员;北京城市规划学会顾问


白劲宇

北京市城市规划设计研究院详细规划所主任工程师,高级工程师


初次接触王东总,是2005年刚接触首都机场临空经济区规划研究的时候。那时的我,对机场及周边地区的情况了解甚少。正当不知该如何下手工作时,有人告诉我,王东总是机场地区规划方面的专家,但他是全国政协委员,平时很忙,你可以试着去请教一下。于是,我小心翼翼地打电话过去,一个热情的声音传来,王总竟然爽快地答应了。当初的对话中,很多细节已经记不清了,但两个方面让我印象深刻:第一是王总讲话很有条理,也很有感染力,让人在对话中就能感受到那份对规划深深地热爱;第二是工作细心,记忆力好,工作笔记和规划资料按年代都整理得井井有条,很多过往的事情可以随时娓娓道来,这让我赞叹不已。时隔11年,有幸再次近距离接触王东总,虽然现在的我对机场地区规划已不再陌生,但对话中还是让我看到了更大的视野,更是仿佛借助时间长廊回到过去,体会到了当时在机场相关领域工作的那份艰辛、努力和思索。但遗憾的是,鉴于能力所限和篇幅问题,很多内容没能在文章中一一展现,在此恳请各位读者谅解。


白劲宇:近些年,国内很多城市纷纷在新建和扩建机场,您觉得这是一种发展过热的表现吗?在这样的背景下,国内尤其是北京的机场发展应该注意哪些问题?

王东:


中国是发展中国家,还是人口超级大国,随着社会的进步、经济的发展,航空运输需求会日益增长,这种增长不仅在大城市,而且在大量的中小城市也都十分强烈,所以从未来需求看,国内的机场建设规模总体来说是有充足的客流支撑的。


由于不同地区经济发展水平和人口规模不同,在不同区域要实现相对均衡的服务,近期部分机场可能会面临客流较小而亏损的问题。从国外经验来看,为有效利用航空资源,客流小的机场之间不直接通航,而通过枢纽机场进行航班衔接,建立中枢航线结构,即枢纽辐射航线网络,这已成为现代航空运输经营的特点之一。所以,枢纽机场的确定、建设对于中国民航业的健康发展至关重要,需要引起格外重视。


通常来说,枢纽机场应该区位适中,具有丰富的航线,航班衔接合理,中转手续简便。目前这类机场年旅客吞吐量一般在4000万人次以上,中转旅客量可占总吞吐量的30%~50%。近30年来,世界上大多数航空发达国家先后进行了中枢辐射航线网络结构的建设,众多城市的机场也在积极争夺枢纽地位。


枢纽机场按照功能的不同,可分为国内枢纽(如亚特兰大、丹佛机场等)、国际枢纽(如新加坡樟宜、荷兰史基辅、洛杉矶机场等)、复合枢纽(如芝加哥奥黑尔、底特律、伦敦希思罗等机场)三大类。由于我国航空发展起步较晚,国内的枢纽机场大多在国际各航空联盟的枢纽布局中处于相对弱势地位,成为国际航线网络的支线机场。举例来说,首都机场虽然目前是国内第一大机场,也是世界第二大机场,但2014年其国际旅客中转比例仅为7%,尚未成为真正意义上的国际枢纽机场。出现这个结果,除了国内航空公司在国际航空联盟中分工不利等因素,首都机场自身空域和跑道资源受限也是重要原因之一。由于机场运输能力有限,为了优先满足国内和本地市场的刚性需求,首都机场只好压制了国际航线新设和中转运输的需求,这显然不利于首都国际交往中心功能定位的实现。


所以,借助北京新机场建设大幅提升地区运输能力的有利契机,提升首都的国际航空辐射能力和服务水平,将北京市的机场建设成为东北亚地区的国际枢纽机场,提升北京市乃至国家的全球竞争力,是未来发展的重点。当然,为实现这一目标,既要有国家航权的改革配套,也要有更合理的机场群分工协调,更要有机场自身的服务及外部配套的加强。


白劲宇:最近北京新机场的建设成为社会热点话题,能否谈谈您所了解的北京市机场的建设历程?另外,北京目前首都机场的年旅客吞吐量已经成为世界第二,达到近9000万人次,新机场也按照年旅客吞吐量近期7200万人次,远景1亿人次以上规划建设。从世界各国机场的发展趋势来看,您觉得这样在一个城市同时存在两个超大机场的构想是否合理?

王东:


机场作为城市重要的基础设施,注定是为城市发展服务,并随着城市的发展需求不断成长壮大。新中国成立之初,为了实现党和国家领导人“从中国的土地上飞出去”的梦想,首都机场的建设于1950年提出,当时选址在东郊的孙河地区,但由于抗美援朝战争打响,工程被暂时搁置。1954年,在苏联专家的帮助下,民航局选定了原顺义天竺村以北、二十里铺以东地区为首都机场场址。1958年,新中国成立以来兴建的第一个大型民用机场——首都机场正式投入使用。此后,1980年一号航站楼建成投入使用,并于1989年为服务亚运会进行了改扩建,1999年二号航站楼投入使用,2008年为保障奥运会,三号航站楼及第三跑道建成投入使用,目前已成为世界上客运量第二的机场。


北京新机场选址工作始于1993年。当时,北京市在编制《北京市城市总体规划(1994~2004年)》时,为北京新机场规划了张家湾和庞各庄两个中型机场场址,其中张家湾机场为现状机场,庞各庄场址则在1958年的北京城市总体规划中就进行了预留。2002年,配合首都机场三期扩建,民航总局组织进行了北京第二机场的选址工作,选出了河北廊坊地区的旧州、曹家务、河西营和天津武清的太子务四个备选场址,并推荐廊坊市西偏北的旧州为首选场址。此后,国家发改委成立了北京新机场选址工作协调小组继续推动相关工作,并于2009年1月,最终确定大兴南各庄地区为北京新机场推荐场址。


这里面有个插曲,在选址过程中,天津市和部分规划学界人士(以吴良镛院士为代表)曾强烈主张将新机场选在天津的太子务,因为该选址位于京津走廊上,可以同时服务北京与天津,也有利于促进大北京区域的整体协调发展。但民航部门对该方案存在较大异议,因为这个区域经常有雾,且空域与天津杨村机场和首都机场存在一定的矛盾,最终该方案被舍弃,也佐证了机场选址要“先看天、后看地”的说法。


在新机场可研评审和报批过程中,北京市两个机场的定位一直是重要的议题,根据民航部门开展的国际经验分析,目前世界主要多机场体系大都实行双枢纽战略,并使枢纽机场的业务种类有所差别,一般都是通过对民航运输市场的细分,避免枢纽机场之间恶性竞争。多机场体系中各机场的业务分工,主要按照航线类型、航线距离、承运人、航空服务类型来划分。


最终,经过多轮讨论和审议,新机场可研中确定了首都机场和北京新机场以承运人(航空联盟)为分工的双枢纽定位,都定性为大型国际枢纽机场,这其实是一个相对折衷的方案,兼顾了两个机场的基地航空公司的利益。但很多专家也提出,未来北京地区很难实现两个国际枢纽机场同时存在的构想,从全世界来看也没有先例。客观来说,由于新机场距离中心城较远,对外区域交通条件更为优越,跑道资源相对充裕,更适合国际枢纽业务的开展,未来可以考虑逐步引导更多的国际业务向新机场转移。而目前首都机场由于距离市区较近,缺乏区域性铁路引入,应以国内旅客和点到点运输为主。


从客运规模总量来看,北京两个机场的远景规划年客运量已经超过2亿人次,目前全世界尚没有年航空客运吞吐量超过1.3亿人次的城市。虽然有很多专家认为中国地域范围广,人口众多,首都对全国的吸引聚集效应尤为明显,未来这个航空客运量是有可能达到的。但借鉴欧洲的经验,为了减少航空碳排放,欧盟已不再鼓励航空运输,中距离出行将主要以高铁运输为主,长距离出行才以航空运输为主。如果国内的交通运输政策未来也如此执行,随着国内的高铁服务水平和价格的逐步优化,也许两个机场同时达到远景最大运力的那一天将不会出现。


白劲宇:机场地区规划建设过程中,规划师如何最大化发挥作用?机场规划选址建设中应重点注意哪些因素?

王东:


总的来说,机场地区规划建设涉及的专业部门和主体非常多元,规划师在工作中其实最重要的不是个人技术能力的体现,而是要通过搭建统筹对接各方的规划平台,更多地充当倾听者和协调者的角色,促进各方形成共识。


从我接触机场选址规划建设的经历来看,上世纪80年代之前,机场是很神秘的地区,归特殊部门管理,普通市民很难有使用的机会,在地方的城市规划管理中也基本属于空白。由于缺乏了解,在刚接到配合机场工程扩建的规划工作时,我们其实也不清楚该怎么办。所以工作方式上,由于国内没有可借鉴案例,我们只能通过大量查找国外地图,找到机场的位置后,把周边地区的地名还有交通设施翻译出来分析研究。很幸运的是,当时市里也组织我们到国外进行了一些机场的实地考察,通过面对面的交流和多方的学习,我们从中总结出了一些经验。


第一个就是机场远期跑道要给予充分预留。比如我们参观学习的达拉斯机场,这个机场虽然运量不是第一,但机场用地非常充足,远期规划八条跑道,分期建设,为未来的发展留足了余地。根据这个经验,首都机场总体规划中对此有所考虑,我们在城市规划中也进行了落实,至今顺义区仍预留着第四和第五跑道的发展用地。


第二个是机场建设必须考虑环境保护。比如法兰克福机场,我们去考察的时候这个机场正打算扩建,但由于要砍伐一定的森林,周边居民和环保组织自发开展行动,抗议机场的建设,给我们很大的震撼。在德国波恩机场,由于周边地区部分居民受到了机场噪声干扰,国家给予赔偿,并进行了防噪处理,逐步将受影响住户的窗户改造成双层玻璃。在查阅苏联机场相关资料过程中发现,为了防止噪音影响,他们在跑道两侧一公里及跑道端头五公里的范围内不安排住宅、医院和学校等噪音敏感型用地。为此,我们也对首都机场跑道周边相应噪音敏感地区的用地进行了初步控制,后来还联系了市环保局,共同针对机场的噪音区进行了详细划定,并制定了噪音管理规定。


第三个是机场建设预留用地必须加强建设管控。比如我们考察的原东德所在的柏林机场,由于周边居民不富裕,为了获得高额拆迁补偿,居民在机场扩建前进行了大量建设,导致扩建因拆迁成本过高而无法实施。回来后,顺义区也吸取了这个教训,加强了管控,而后来新机场所在的大兴区更是对选址区域进行了长达六年以上的建设管控。


第四个是机场选址建设必须与城市发展相结合,要统筹考虑周边地区产业的发展。比如史基辅机场周边就规划了临空产业,发展了欧洲的总部经济,并结合鲜花的农业优势,发展了全世界最大的鲜花拍卖市场。而台湾的桃园机场则在周边发展出口加工产业,慕尼黑机场也结合机场在周边地区规划了临空小镇。曼谷机场周边也根据临空经济的圈层理论完整布局了相关的临空产业。


白劲宇:有人认为,机场是一个交通基础设施,可以快速到达即可,其对外部有噪声影响,本质还是要减少对城市的影响,离城市越远越好。而目前很流行的航空都市理论,认为机场外围应该发展临空经济并成为机场城市,这有利于提高机场和所在城市的竞争力。您怎么看待机场和城市的关系?

王东:


现代化国际机场的职能正在逐渐由单一的交通设施演进为综合性的航空港,并在外围地区形成以航空运输为中心,集高新技术产业、仓储及出口加工、商贸金融、办公会展、观光旅游、生活居住等功能及相应配套设施于一体的综合经济区,这就是所谓的“机场城市”。


从空间布局关系来看,机场与机场城市的关系具有一定的规律性,需要提前规划,统筹安排。根据国外相关研究,欧、美、日空港周边一般分为四种区位类型。第一类是空港区。空港区是机场所在地区,并包括一些与空港运营相关的行业。如航空、飞机后勤服务、旅客服务、航空货运服务等公司和政府机构。第二类是紧邻空港地区。其主要是空港商业的活动地区,为空港运营、航空公司雇员和旅客、空港相关的货运提供服务。这些活动通常在空港开通一年内就开始存在。而枢纽空港高比例的转机客流产生了在空港内和紧邻地区的高就业水平。第三类是空港相邻地区与空港交通走廊沿线地区。其一般在空港周围6公里范围内,或在空港交通走廊沿线15分钟车程范围内,主要是发展“附属产业”和“吸引产业”。附属产业包括加油站、空港工作人员公寓和住宅、零售业等。这些活动的增长与空港的运营水平直接相关,且一般在空港开通5~10年后才能得到充分发展。吸引产业与空港运营无直接关系,主要是借助于国际性航空港的服务功能使商业活动得到扩展。其包括货运代理、仓储、高科技导向型产业、跨国公司总部、贸易展销中心、批发与送货服务、旅馆及会议设施等。第四类是都会区内其他地区。空港会以不同方式对都会区内其他地区的商业活动产生相对间接的影响。


从形成过程来看,从机场到机场城市是有条件的,不能一概而论,急于求成。目前国内很多小机场所在城市都在轰轰烈烈的大搞临空经济区建设,但根据国外的相关研究,并不是所有机场的周边地区都会形成临空产业并最终发展成为机场城市,当一个地区具备以下几个条件时,才有可能形成机场城市。一是只有当空港本身就是所谓的中心机场,客流量和货流量达到一定的程度,这个地区才有形成机场城市的基础。二是只有机场所在的城市经济发展到一定程度,基础设施水平较好,城市化水平和人口素质条件相对较高,机场城市才能形成。比如首都机场从1958年开始投入使用,但周边天竺和后沙峪地区的快速发展都是从20世纪末才开始,当时机场自身运量不高和北京市经济社会发展水平不足是主要原因。


从相互关系看,机场与城市是一荣俱荣、一损俱损的关系。一方面,机场会对城市发展起到很大的促进作用,对于周边地区的经济影响不仅包括邻近地区的直接影响,而且还可以扩展到更大的区域。比如欧洲机场对地区GDP的影响大概在1.4%~2.4%之间,机场的每百万旅客可以支持大约2000个区域性职位、1425个紧密地区职位。中国民航总局局长杨元元在2004年“二十一世纪航空与中国经济”高峰论坛中也指出,中国民航产业每新增100万航空旅客或10万吨航空货物,就会直接创造出800~1100个工作岗位。另一方面,好的机场城市建设也可以提升机场的竞争力,通过改善各项基础设施,机场可以得到更好的公共服务,通过就近提供会展、休闲、办公和物流等产业空间,也可以吸引更多的航空客货流聚集。比如首都机场虽然选址于顺义,但由于顺义当时归属于河北省,经济社会发展相对落后,社会福利也不如朝阳区,机场员工不愿来,后来成为了北京市朝阳区在顺义县的外飞地才解决了这一问题。但到了2005年T3航站楼扩建时,顺义区的整体经济社会水平已经大幅提高,机场新扩用地就直接由所在的顺义区属地管辖和配套保障。此外,顺义区近些年来大力推动临空经济发展,设立综合保税区,建设工业园区,对机场的快速发展(尤其是货运)起到了助推作用,这也是有目共睹的。


责任编辑:文爱平

文章来源:《北京规划建设》2016年第5期

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