郑德高| 空间规划的政治、经济、社会与专业理性

30周年学术报告会

郑德高

中国城市规划设计研究院副总规划师

上海分院院长

在北京市规划院建院30周年学术报告会上，中规院副总规划师、上海分院院长郑德高作了题为《空间规划的政治、经济与专业逻辑》的学术报告。报告提出并分析了空间规划存在的政治理性、经济理性、社会理性与专业理性及其内在逻辑，并以“武汉2049”及“上海2040”两个规划为例对空间规划未来的变革方向进行了思考。

过去，我们一直说：规划是向权力讲述真理。但在今天城市发展的新背景、新形势、新要求下，规划应该如何定位、如何变革？是值得我们思考的问题！

【规划的四种理性：政治理性、经济理性、社会理性、专业理性】

规划存在政治理性、经济理性、社会理性和专业理性，不妨以这四个理性来思考我们的规划。

何为政治理性？我们做“武汉2049”的时候，当地领导提出了一个问题：规划能否先说清楚城市不能干什么，然后再说能干什么，最后说怎么干。之所以会提出这样的问题，是因为过去城市政府做了许多事情，但没有得到社会和百姓的认可。应该怎样认识和避免这一问题，政府希望能够在规划中得到答案。另外，过去的规划成果，领导不爱看、老百姓也不爱看，应该如何改进。再比如，上海提出（建设用地）零增长、负增长目标等等，政治上要求规划必须作出回答。这些都属于政治理性的思考范畴。

何为经济理性？规划的核心是要解决经济发展问题，规划虽然讲了很多其他理性，但最终还是要回答经济发展的问题。如果规划不能够引起经济收益的增加，不能带来城市竞争力的提升，各方面也不太会认同这个规划。

何为社会理性？也就是城市怎么让生活更加美好的问题。有人说：一个规划如果没有让老百姓感觉到更美好，那这个规划就是一个没有用的规划。这句话似乎过于简单，但也说明人们对社会理性的关注。开展公众参与、构建社区生活圈、实现从work style到life style的转变等等，都是社会理性的范畴。

何为专业理性？从规划原理到规划体系的发展，都有规划专业自身的逻辑贯穿其中，这种逻辑在某种程度上要求我们作为弱势群体的代言人，正因为如此，我们对落后地区、弱势人群、弱势产业、可持续发展都有格外的关注。还有正在兴起的大数据等新手段，都属于专业理性。

【四种理性推动下的空间规划演进】

长期以来，这四个理性此起彼伏、一直推动着规划的发展，有时候更多的是政治理性在前，有时候是专业理性在前，有时候是社会理性在前。按照这个逻辑可以将规划分为四个阶段。

从世界范围看，第一阶段是从1947年开始的蓝图式规划阶段。该阶段更强调政治理性，同时注重对经济扩张的服务。当时的蓝图式规划大部分是体现政治愿景的，表现为以“美国梦”为代表的的郊区新城规划模式。第二阶段是系统规划，这时专业理性上升到很高的高度，非常强调规划的科学性，所以该阶段在系统论、控制论、交通模型上有很大进步。第三阶段是协商式规划，强调社会理性，要更多地听老百姓的意见。第四阶段是可持续发展规划，政治和经济理性都在往可持续发展方面转型。

新阶段，规划有了新的追求，比如纽约要“更绿色、更美好”，悉尼强调“生态、国际、网络”。究其核心是两个方面，即在全球化时代怎么样更具竞争力，怎么样更加可持续发展，这就是这一轮规划的趋势。

再看中国规划的发展演进，大体也是如此。2005年以前，基本都是扩张型的、经济主导的规划，政治意图不是那么明显。过了几年，觉得规划这么做好像不太对，不能简单扩张，在扩张的同时要增加发展的内涵，但归根到你还是一种发展型规划。现在看来，好像又不太够了，还要再增加新的内涵。由此看来，未来的规划更多的是一种可持续的和转型发展的规划。下面用两个案例来印证一下上述观点。

【武汉2049：更具竞争力与更可持续发展的规划的尝试】

武汉现有1000万左右人口，未来希望超过这个规模，成为全国第七个超大城市。这个规划的政治诉求有两点，第一是前面提到，规划要解释清楚武汉不能做什么、能做什么和如何做。第二是要处理好城市发展的两种思路之争：一种是主张要做国家中心城市，另一种主张要发展工业，实现工业的倍增。这两个思路是一对矛盾，如何解决也是规划的政治诉求。

同时，我们也在思考这样一种长期的规划应该怎么做？正如前面讲的，规划的核心不是做一个2049的蓝图，而是用长远的价值观把握现在的城市。按照这个思路，规划的核心是两个，一个是可持续发展，另一个是在全球化的背景下提升城市的竞争力。

关于城市的竞争力，也就是经济视角，规划中我们把武汉放在区域中进行演化分析，发现中三角未来会发展成为一个五角形区域，我们提出未来中三角地区应该进行整合。政府采纳了这一结论，现在已经开展相应的联络工作。

关于武汉到底应该发展工业还是服务业。我们从竞争的角度进行了关联网络与价值区段分析。分析发现：第一，武汉在中三角关联网络中的层级是最高的，在总部和分支机构的关联上比长沙略高。通过对长三角和中三角的比较，发现中三角地区也会像长三角一样，经历从点到线到廊到网的发展过程，到2049年会形成一个五角形的网络关系。第二，武汉是中三角区域中价值区段最高的城市，制造业价值区段集中在技术密集型产业，武汉应发挥自身的比较优势。第三，模拟分析看到武汉在2020年之前将处于再工业化阶段，2020-2030是三产开始超过二产的阶段，2030-2049是生产性服务业超过一般服务业的阶段。以上述分析为依据，规划确定了武汉选择国家中心城市的模式与发展路径。

关于可持续发展，我们提出了建设“活力、高效、绿色、宜居、包容”城市的目标。武汉是一个天然多中心城市，规划借鉴其他城市的经验，提出要将多中心进行高效的连接，强调轨道交通环线与网络建设。基于武汉的城市特点，提出构建蓝绿网络。在宜居城市方面，提出在武汉建设生活圈等等。

可以看到，“武汉2049”是一种新类型的战略规划，而不是我们传统扩张型规划的集成，因为它采用的是一种新的思考方式。

【上海2040：一个转型发展的规划】

该规划的政治理性是什么？毫无疑问，首先是用地零增长、人口微增长的要求。“土地、人口、资源、生态安全”这四条底线。第二，是转型发展、创新驱动。第三，我个人认为还有郊区如何发展的问题，这就是政治理性。

该规划的经济理性是全球城市的目标。上海一直强调要当好改革开放的排头兵、创新发展的先行者，这对于上海是有压力的。怎么定位，这是上海最需要思考的。全球城市过去按照经济排名，上海是靠前的，但是现在的评价维度呈现多元化趋势，关注经济、创新、文化、宜居等综合指标。虽然经济仍是最核心的，但在文化、宜居这些方面我们需要补短板。上海提出“卓越的全球城市”这一定位，来体现经济发展的目标。但是经济发展目标里面最关键的是发展动力，因此一定要强调创新，这既是政治理性，也是经济理性。当前阶段，经济影响力、创新影响力、文化影响力这三个是经济发展方面很重要的考量。

该规划的社会理性，简言之就是要让老百姓感觉到这个规划。这一点今天就不展开了。

最后，专业理性，专业上我们做了什么？首先是上海大都市圈，我们从专业上做了很多的专业研究，时空距离、企业关联等等。我们提出“1+6”的上海大都市经济圈研究范围。第二是城市的空间结构，专业上的讨论特别多，但是达不成统一意见，一是因为这一轮上海的空间没有大的变化，不要在空间结构上有过多的表达，二是这种转型提升内涵式增长的规划也没有好的空间规划理论作为支撑，所以这一轮上海2040规划也弱化了空间结构的表达。

【未来的方向：可持续的和转型发展的规划】

无论是武汉2049、还是上海2040，这轮规划已经改变了扩张型或增长型规划的模式，转向了转型发展型的规划。在转型发展规划里涵盖了政治理性、经济理性、社会理性和规划自身的专业理性。上午黄部长要求我们：要跳出规划专业去做规划！其实我们在工作中一直试图跳一跳，但是还没有跳得很好，需要大家共同努力，把规划做得更加符合城市的发展规律及客观要求。