“互联网+”背景下大数据对现代税收管理的影响
2016-10-28 13:06:00 | 来源：《税务研究》 | 作者：江苏省南京地方税务局大数据科研组
内容提要：本文从“互联网+”时代的大数据视角，分析了大数据较之传统的数据仓库和数据挖掘具有更适于当前背景下处理和分析海量异构多源数据的优势，探讨了如何将大数据应用于税收管理和涉税服务等工作的问题，并对如何使大数据服务于现代税收管理提出相关建议。
关键词：互联网+ 大数据 税收管理 现代化
2015 年，随着国务院《促进大数据发展行动纲要》的下发，“大数据”正式上升为我国的国家战略，在推动经济转型和提升政府治理能力方面发挥其驱动作用。特别在当前“互联网+”的时代背景下，云计算、大数据、物联网、移动互联网、人工智能等技术方兴未艾，大数据在社会各行业已成为一种战略资源。在税收领域，一方面，税制改革和国民经济的发展对税收管理现代化提出了更高要求，税收管理和涉税服务工作迫切需要创新；另一方面，尽管通过多年税务信息化建设已经积累了海量的涉税数据，但在实现数据的综合管理、利用数据资源支撑税收决策、运用数据分析支持治理和服务创新等领域仍有大量潜力可挖。本文力求通过对国内外同行在税收大数据方面的应用，结合实践经验，探讨“互联网+”背景下大数据对现代税收管理的影响。
一、“互联网+”时代的大数据
（一）大数据的一般概念
大数据一般被定义为“无法在一定时间内用常规软件工具对其内容进行抓取、管理和处理的数据集合”，其本质关乎“智力资本”，即“不仅仅是一种静态的无形资产，而且是有效利用知识的过程，是一种实现目标的依托。”因此，本文将大数据定义为由数量巨大、结构复杂、类型众多数据构成的数据集合，是基于云计算的数据处理与应用模式，通过数据的整合共享、交叉复用，形成的智力资本和知识服务能力。这种能力是在数据作为一种生产资料的时代，将人的智力创造和知识经验转化为经济和社会价值的最主要方式。
（二）大数据的优势
中国互联网络信息中心2015年发布的统计数据显示，截至2014 年底，我国上网人数达6.49 亿。
数量庞大的网民既是网络服务的消费者，也是网络数据的生产者。互联网公司利用大数据技术从用户数据中获取规律，进而将这些规律用于预测或优化，实现其服务的差异化创新。相比于传统数据分析和挖掘，大数据的优势体现在以下四个方面：
1.灵活的去结构化思想。去结构化思想的目的是回归数据的本源，抛弃传统的关系模型和查询模式的束缚，将大量不同来源、不同结构的数据打散，在一定的规则下对其加以管理、处理和分析。
如，近年来涌现出的非关系型的数据库（NoSQL）风潮就是这一思想的代表，以键值对、JSON文本、对象、图形为模型的数据库已经在很多领域被验证并用来代替或补充关系型数据库。
2.强大的分布式并行计算架构。以Hadoop为代表的分布式并行计算架构为批量处理快速增长的海量互联网数据提供了有力的工具。新架构通过数据分布和并行处理，最大限度利用架构中每个节点的计算和存储能力，且这种能力随架构中的节点数量的增加呈线性增长。
3.快捷的小模型大数量分析。大数据分析的另一个重要特点在于其所追求的并非精确不变的结果，而是发现不太精确但切实有效的规律。这种规律不依赖已知的业务模型，而是基于数据本身所表现出的统计特征。相比于传统方法，由于大数据所处理的数据存在形式和质量上的缺陷，无法通过局部采样得出可靠（高信度）的结论，因此，需要将数据全集作为计算对象。这种小模型大数量的分析结果具有明显的时效性，需要持续跟踪数据的变化而非一次性得出结论。
4.动态的数据驱动业务创新。传统数据分析方法是以历史数据为基础发掘数据规律和价值的过程。然而，随着社会的发展和变化呈现加速趋势，从政府管理和公众服务的角度看，传统数据分析的结果常常滞后于现实的变化。所谓数据驱动的业务，是以数据为依据来制定政策和执行政策。大数据分析所得到的规律可对动态复杂的系统进行持续的分析，用来进行风险评估、决策辅助、预案制定以及资源优化，使业务部门可根据外部环境的变化而保持持续的应对和创新能力。
（三）互联网时代的税收管理需要大数据技术
1. 财税改革目标的实现需要依托大数据技术。
从我国财税制度改革的要求看，要建立起统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。对税务部门而言，深化税制改革的目标在于：优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税，建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用。要实现这一改革目标，需要改变过去以人的经验为主、领导拍脑袋决策的粗放模式，转变成以数据为基础、“循数而行，依数决策”的新决策模式，从而使整个决策过程科学、公平、统一、透明。
2.改进税收管理和服务需要运用大数据技术。
互联网化进程在以批发零售、咨询服务、电子商务、社交网络等为代表的服务性行业中得到快速发展，新的经济模式和经济实体快速出现。从税收管理的角度看，运用新的互联网思维和技术，不仅能拉近政策制定与其受众群体（纳税人）间的关系，提高社会和市场参与管理的热情和深度，同时也能进一步改善纳税服务的质量。
3. 税收数据管理和应用的现代化需要应用大数据技术。随着“金税工程”建设的推进，我国税务信息系统在数据采集和管理方面的能力有了质的飞跃。然而，数据应用和数据管理之间仍存在较大脱节。整体而言，当前税收基础数据数量庞大但质量不高，数据一致性、精确性、完整性普遍存在问题，数据收集不全、信息获取率低、信息重复率高，内外部数据间缺乏完整的逻辑关联使全系统的数据共享、对比、动态分析等难以实现。对于这样多源异构复杂而质量存疑的数据，大数据技术可以有效梳理数据与数据、数据与业务之间的关联，帮助税务部门提高数据管理和利用水平。
二、大数据在税务系统中的应用实践
随着数据技术的长足发展，国内外税务部门在税收工作中大量运用大数据技术，推动税收管理和服务现代化。其主要应用集中在缩小税收缺口、强化数据采集和共享、提高税收征管效率上。
（一）缩小税收缺口
欧洲委员会的报告显示，仅2012 年，欧盟国家间接税税收缺口估计在1 770亿欧元，而且这个缺口自2006 年以来一直在增长。① 为应对数字经济带来的税基侵蚀和利润转移，世界各国都开始重视税务大数据的管理和分析，以发现异常和防止偷逃税行为。在美国，覆盖全国的税收征管网络实现了从税收预测、税务登记、纳税申报、税款征收、税务稽查、税源控制到纳税数据采集、存储、检索等一系列工作的信息化。美国的税务机构信息化系统技术先进，能够处理和分析相对复杂的数据，用来提高其稽查能力和改善组织工作效率。2005 年，美国在其征管系统中运用大数据技术来发现潜在的偷逃税行为并取得了良好效果。在英国，税务部门运用大数据来提高对欺诈行为的检测和风险管理。例如，防范循环骗税（Missing Trader Fraud），一种在增值税征管中极为典型的偷税行为。英国税务部门通过大数据对新的增值税注册者进行精确画像，然后管理部门从中选出高风险的个人和企业并对其进行深入调查，从而减少他们作出循环骗税行为的可能。
运用大数据不仅可以发现来自纳税人的风险，也能及时觉察由纳税系统和管控上的失误而导致的税收流失。2011年起，新加坡税务局启动了一个名为“辅助性遵从保证行动”的项目，旨在通过独立第三方检查其消费税相关的内部管控情况。辅助性遵从保证行动通过大数据分析对消费税的管控过程进行严格审查，改进其消费税政策和流程，发现纳税人非故意的不遵从行为并给予其辅导和免罚。
该项行动对于消费税的执行和征收起到了积极的作用，使管理的过程更加透明，也使执法手段更有策略性，客观上提高了税收管理的社会效果。国内外多年来的税收征管经验和研究表明，税务部门与纳税人之间存在长期的博弈关系。近年来，各种隐匿不报、少报漏报、造假欺诈等行为高科技化，各种高学历、高智商、高收入群体的故意不遵从行为具有更大的隐蔽性和危害性，而大数据分析无疑是应对这类不法行为最有效的手段之一。通过搜索网络数据和关联比对，能够发现和企业法人、投资人、自然人的各种过往信息和彼此关系，帮助监管部门发现不法行为的蛛丝马迹，准确及时地圈定审计稽查对象，从而更好地制定监管策略，更快地发现潜在的税源或风险点。
（二）强化数据采集和共享
2013年7月，经济合作与发展组织公布了有关应对税基侵蚀和利润转移的行动计划，其中指出：解决税基侵蚀和利润转移问题的唯一和长期的方法就是建立一套先进的，可在全球税务管理部门之间交换信息的系统。为实现这一目标，各国的税务部门都需进一步强化对其数据采集、管理和治理方面的管控能力。目前，电子表格和电子发票的应用也使许多国家的税务部门得以大幅提高其数据采集和管理水平，为税率的调整、税收的征管、多种管辖权限之间的策略制定等提供统一的数据基础和决策依据。比如，巴西政府的电子发票项目极大地改善了多个政府管理部门的管控流程，促进了当地中小企业的发展。
然而，数据采集仍然是税收管理领域的一大难题。税务部门已积累的大量数据大多属于业务中产生的相关政策类数据、登记类数据和行为类数据。仅凭这些数据远远无法了解一个纳税主体的状态和需求。大数据在来源上称为“数据众包”或“数据外包”，例如，百度地图就利用广大的手机用户来提供其位置信息和街景资料，而淘宝则利用消费者反馈来为店家进行动态评级。对税收管理而言，运用这种互联网模式，使管理者与纳税人之间产生数据互动，或与互联网平台合作，获取相应的数据用于更为广泛的分析，都是扩展数据来源的有效方法。
（三）提高税收征管效率
互联网模式不仅能扩展税务数据来源，也能提高税收征管的效率。在新加坡和澳大利亚，税务部门正改进业务模式，拉近与纳税人之间的距离。
新业务模式要求纳税人（特别是企业CEO）主动参与对企业申报数据的管控，保证其数据的正确性与合规性，并鼓励纳税人通过互联网手段主动向税务部门报告发现的错误。这一方式实现了对纳税人数据的动态管控，提高了征管的效率。在荷兰，一项叫做“水平监测”的计划鼓励纳税人主动对其经营数据进行统计分析并将结果上报，作为回馈，政府相应地减少对其审计稽查和遵从性检查。大数据对税收征管效率的提升来自外部和内部两个方面：从外部看，大数据通过强化数据采集将纳税人的历史行为、最新动态和潜在需求通过大数据分析呈现在管理者眼前，使管理和服务的制定更有针对性，因而提升管理和服务的效果；从内部看，大数据通过统计征管数据，可对不同时空、不同部门、不同人员的工作情况进行评估，用于成本估算和绩效评价，从而使税务部门的管理和决策更科学。
三、对大数据在税收工作中应用的建议
（一）面向税制改革与业务创新，完善顶层设计
税制改革不仅是一个拾遗补缺的工程，更是一个开拓创新的壮举。在“大众创业，万众创新”的大潮中，互联网的求新求变与传统政府管理一成不变的矛盾正是这个时代促使我们深化税制改革的痛点和动力。过去条块化、网格化管理的方法使系统烟囱林立，数据孤岛丛生，已经不能满足税收治理现代化的要求。而现有的信息系统建设从模式到管理仍遵循传统惯性，条块分割仍然明显，并不利于后续数据的共享和利用。为此，建议面向改革和业务创新的需要，将税收数据作为最为重要的战略资源，完善其顶层设计，打破从数据采集开始的条块分割，构建多层次、多维度、多部门间可管控、可共享的行业大数据平台。
（二）加强资源整合与共享，积极推动数据建设和综合治税
结合“金税工程”的建设，大数据可以对存量数据进行质量分析和管理，对新增数据进行高效的采集和处理，并对所有数据进行业务导向的分析和应用。基于大数据技术的行业数据平台与各级公共数据资源进行对接，可以提供开放的数据资源和服务，提高税收管理的透明度，形成全社会共同参与综合治税的局面。
（三）鼓励发展互联网新应用，用小终端带动大系统的升级改造
在有条件的地区和业务领域鼓励和发展互联网新应用，这些新应用具有架构轻、功能小、更新快、扩展灵活的特点。这种“轻小快灵”的应用可以从税收管理中最易于互联网化的部分（如纳税服务）率先与移动终端结合，探索新的业务模式。在鼓励创新的同时，要求把数据和基础环境构建在统一的大数据平台上，实现对系统集约化建设和数据资产化管理的目标，通过小终端上的新应用来带动大系统的升级和改造工作。
（四）加强产学研用合作，运用社会资源参与可持续的业务创新
税收治理现代化需要构建可以持续创新的“大数据引擎”。如果说大数据本身是一种资源，那么人的经验和智慧就是将这种资源的价值充分发挥出来的引擎。相比于传统静态的管理模式，现代税收管理是数据驱动下的持续创新。当前，新的信息系统建设呈现出“产品化”的趋势，即从系统建设开始到其被最终停止的全生命周期内，系统所承载的业务内容需要根据数据的变化持续作出应变。系统的开发和使用是一个混合交替的过程，就像互联网公司的线上产品一样。因此，未来税收管理的业务系统需要整合各种社会资源，形成产学研用相结合的业务创新团队。这方面，国内外都已进行了有益的尝试，建议将这样的新模式纳入未来信息化项目建设和管理中。
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