?版权声明 提到垃圾处置前端的清扫和收运,就不得不提及“环卫一体化”的概念,环卫一体化从程序和内容来看主要指环卫作业一体化,即从源头到终端处理一体化,从区域来看,主要指城乡环卫一体化。通过环卫一体化改革,主要是解决环卫工作机械化清扫率低、作业方式落后、运营效率低及服务水平有待提高等问题,同时理顺环卫工作的各个环节和利益主体,从而搭建起大环卫产业链平台。本文重点讨论垃圾前端的清扫和收运。 面对现状:以政府为主体的投资运营管理体制 我国城市环卫工作的管理体制基本上是在计划经济体制下形成的,在城市管理部门下设环境卫生管理处(“环卫处”)负责生活垃圾的清扫、收集、运输及处置工作。环卫处一般为事业单位,既要履行管理职能,又要具体组织服务工作,呈现出政企不分的局面,其结果是既不能有效的进行管理,又不能很好地提供服务。在垃圾末端处置环节已逐步实现市场化后,大部分地区垃圾的清扫和收运仍由环卫处一手包办,据统计,目前垃圾处置链条前端的垃圾清扫、收运环节市场化率仅为10%~15%,而这个环节恰恰是投入最多、操作最为复杂的部分,目前各地政府在收运环节的投入占整个垃圾处理开支的60%~70%,现有的环卫管理体制已严重束缚了城市环境卫生的发展,也不符合社会主义市场经济的要求。 在传统的管理体制下,垃圾的清运、处置主要靠政府的大量补贴与行政命令,资金投入及管理基本都是由政府负责。根据《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划(征求意见稿)》,到2020年城市建成区实现生活垃圾全收集,建制镇应建立完善的生活垃圾收转运系统,交通便利、经济发达地区要通过以城带乡等多种渠道进一步扩大生活垃圾收集覆盖面,加大收集力度。对于未来的垃圾清运市场,城市要进一步提升清运效率,而农村则要有效扩大收运范围。而目前在每日100万吨的生活垃圾产生量中,城市清运空间约60万吨/日,其中约50万吨/日得到了清运;而县城和农村垃圾清运空间约40万吨/日,其中只有18万吨/日得到了有效清运。住建部等多个部门也于2015年11月3日发布了《住房城乡建设部等部门关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》,大力加强农村生活垃圾的收集和处理。 由此可见,垃圾的清扫收运市场有着巨大的市场空间和资金需求,仅靠政府单一投资模式根本无法满足城市环境卫生的发展要求,而目前发改委财政部等多个部门力推的PPP模式无疑让传统业务看到了新的发展契机,PPP模式无论从资金上还是效率上都可以成为各地政府的首选。 我国从1991年开始提出要对垃圾处置实行服务收费,1993年规定生活垃圾管理费用要逐步扩展至居民,2002年发改委颁布的《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》(计投资[2002]1591号)中明确提出:“已建有污水、垃圾处理设施的城市都要立即开征污水和垃圾处理费”,以促进污水和垃圾产业化市场化发展。迄今为止, 全国已有近400个城市开征城市生活垃圾处理费,但仍存在不完善之处,一是收费标准低,城市生活垃圾居民收费基本按照定额制进行收费,普遍每户每月十元左右,二是收缴率低,收费主体不统一,收费方式也不如自来水费具有强制性,缺乏制约手段。上述原因造成了垃圾费的实际收入与垃圾项目的投资运营成本之间有巨大缺口,基本可以说是杯水车薪,垃圾项目投入主要靠政府财政补贴。 垃圾的清扫和收运,顾名思义,就是对城市或乡镇产生的垃圾进行清扫,并将清扫范围内的垃圾转运至政府指定地点进行末端的无害化、资源化处置。 一般来讲,城市清扫范围包括城市的车行道、人行道、车行隧道、人行过街地下通道、人行过街天桥、车(人)行涵洞、高架路、公铁立交、商业街、交通隔离带、道路绿地以及果壳箱等相关公共设施区域;乡镇(含农村)清扫范围包括国道、省道、县道、乡道、村村通道路、乡镇街道、进村村口、沟渠、水面、绿化带等等区域,基本除了单位或者小区等集体或者个人等私有区域,清扫范围实现了一个城市行政区域的全覆盖。 比起垃圾的清扫,垃圾收运是更为复杂的系统,涉及到广袤农村收运技术路径的选择、垃圾收运体系的建设和运营以及运输过程中的二次污染、扰民等问题,非常考验服务供应商的技术能力和服务水平。 垃圾前端的清扫和收运项目,相对于污水处理或者垃圾末端处置项目,它没有大量的沉淀性资产,所需投入主要包括垃圾转运设施的建设以及环卫设施的购买,属于设施利用率较高的轻资产项目,因此政府采购垃圾清扫收运的服务供应商,相对于引入资金,其更大意义在于引入管理和服务,而笔者认为PPP更大的意义也在于此,否则即便引入了资金,也没有物有所值的根基了。 因此,笔者认为此类轻资产重运营且有收费机制的公用事业项目更应通过PPP的模式进行运作,相对较低的资金门槛,有利于提高民营资本以及专业运营商参与项目的积极性,体现了PPP模式的核心意义。 一般各地在进行垃圾清扫和收运PPP项目时,都会考虑将现有存量环卫设施资产或其经营权转让给社会资本,以便物尽其用,确保国有资产的保值增值,但是,笔者在项目实操过程中,发现有两个问题需要引起充分重视,最好能在项目实施采购前予以解决。 县级及以上政府都会编制本地垃圾治理专项规划,规划编制基准年限一般为十五年,对规划期内垃圾的产生量有评估,在对该类项目进行PPP运作时,应充分参照规划的内容,对合作期限与基础收运量进行设置。此类轻资产项目,合作期限建议不宜过长,目前市场上垃圾清扫收运项目合作期限多在十年至十五年,甚至更短。 与规划相衔接,以规划为依据,合理设置项目边界条件,对政府和社会资本都是保障。 在一个完整的行政区域内,若能对区域范围进行准确划分,笔者建议可考虑引入2名左右的社会资本(根据区域实际划分条件而定),既能保证服务商之间的适当竞争,不断提高服务水平,也有利于政府掌握主动,有效监管并建立灵活机动的应急机制。 由济邦咨询作为PPP咨询顾问的安徽省蒙城县城乡生活垃圾清扫收运系统PPP项目即将发布资格预审公告,欢迎符合资格条件的社会资本积极参与,笔者将在该项目签约落地后进一步撰文与感兴趣的读者分享该项目的操作细节及疑点难点。 |
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