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江苏城市管理行政执法体制机制改革的几点建议

 桂步祥律师 2016-11-08
导语

江苏省在城市管理执法体制改革的实践中积累了不少的经验,但同时也在实践过程中产生了不少问题。在对全省13个省辖市进行调研后,创新型城市研究院专家 南京市社科院城市发展研究所所长朱未易教授归纳了我省城市管理行政执法体制机制存在的问题,并提出若干对策建议。

        根据我们对全省13个省辖市进行的调研,各城市管理执法体制和机制因地区空间、经济状况和资源禀赋等条件不同,按照国家法律法规和中央及国务院有关规范性文件的要求先行先试,江苏省在城市管理执法体制改革的实践中积累了不少的经验,但同时也在实践过程中产生了不少问题,现将我省城市管理行政执法体制机制存在的问题进行归纳,并在问题导向基础上提出若干对策建议。


城市管理行政执法
体制机制存在的主要问题

1
城市管理行政执法制度有待完善
        目前上位法如《行政处罚法》的执法依据不清晰和不确定;城管执法往往需要借助于其他原有行政执法机关依据的法律、法规和规章规定来执法,法律法规分散,执法制度的碎片化现象严重;城市管理执法往往依据国家和省综合执法和相对集中处罚权的规范性文件,无法律约束力,增加了行政执法的法律风险。

2
城市管理行政执法主体有待明确
        横向行政执法主体仍然多部门化,多头执法的现象并没有根本性改变、执法效率没有获得实质性提高;实践中形成的市、县区(县级市)、园区和街道及乡镇等三级纵向的城市管理执法体系中,基层执法主体资格无法定依据;行政执法主体的权限设定无明确法定依据,导致权限设定比较随意。

3
城市管理行政执法范围有待统一
        现有各市城市管理行政执法范围与国务院规范性文件的要求不相统一,相对集中处罚权后,执法范围不统一现象较为明显;城市管理行政执法范围在确定时有随意延伸和扩展的现象,行政执法范围确定的依据也不统一。

4
城市管理行政执法协作有待理顺
        城市管理执法仍然需要多个部门联合执法,大体有联合执法模式、协助执法模式、授权执法模式、委托执法模式、联系执法模式、下沉执法模式等六种主要执法模式,但这些执法模式在运行中仍然缺乏有效的执法协作,协作的效率和质量有待进一步提高

5
城市管理行政执法程序有待规范
        在各省辖市区县的街道和乡镇,城市管理执法人员存在缺乏执法的程序意识和执法的程序规范等问题。

6
城市管理行政执法监督有待加强
         城市管理执法呈现执法事项多、处罚权力多、执法主体多、法条规则多的“四多”特征;城市管理执法监督普遍存在着实体性监督无规定、程序性监督无规范、体制内监督无部门、体制外监督无主体的“四无”现象。

7
城市管理行政执法素质有待提高
        全省城市管理执法人员和城市管理执法协管人员的素质差异较大。执法水平和执法能力有待进一步提高,普遍存在准入门槛较低、法治意识不强、执法技能缺失、编制配备不足、职业培训缺乏等问题。


关于城市管理行政执法
体制机制改革的几点建议

1
制度供给
        制度供给——进一步完善城市管理行政执法的规则体系,具体来说分以下两部分:

一是尽快制定省级地方性法规或政府规章

        建议借鉴上海、贵州、四川等省市经验,尽快合并制定系统性和全局性的“江苏省城市管理行政执法条例”,将相对集中行政处罚权的条款涵括其中。如果地方性法规制定有难度,也可以先由省政府制定“江苏省城市管理行政执法实施办法”,然后再上升至地方性法规。另外,如需实行执法主体直接下移至基层,应在制定“条例”或“办法”时给予明确,切实通过法律规定的实体和程序,确立和解决好街(镇)在城市管理行政执法中的授权定位、执法规范、责任追究等问题,确保城市管理在基层有法可依、执法有据。

二是为了提高执法权行使的
透明度和执法事项的公开性

        城市管理行政执法应该制定公开的执法清单制度。省级层面应对城市管理行政执法的清单制度进行宏观的协调和引导,省辖市层面拟根据各市的市情制定公开透明和完备的城市管理执法清单制度,这些制度应包括:城市管理行政职权事项清单、城市管理执法权力清单、城市管理执法负面清单(或正面清单)、城市管理执法程序(或流程)清单、城市管理执法监督事项清单、城市管理执法责任清单。并相应形成政府层面的规范性文件,最后将清单及其规范性文件上网公示,便于社会各界和公众知情,有利于社会各阶层的监督。

2
系统优化
        系统优化——进一步完善城市管理行政执法的结构体系,具体来说分以下三部分:

一是完善城市管理行政执法的职权配置

         建立由省、省辖市、市属区县三级城市管理行政执法的权力运行结构系统,明确各个层级城市管理行政执法的权力运行边界和职能,形成省级协调指导的宏观层、市级监督调控的中观层、区县具体实施的微观层等三大城市管理行政执法的组织体系。另一方面,建立完善的城市管理行政执法权限划分。围绕城市管理行政执法,将其划分为城市管理执法事项及其处罚权、城市管理相关执法事项及其处罚权、非城市管理执法事项及其处罚权三种类型,并将城市管理行政执法分为行政许可、行政确认、行政处罚、行政强制等四项行政执法权类型。这样的职权配置旨在克服城市管理行政执法权行使边界不清所产生的一些列问题。

二是完善城市管理执法的主体整合和范围设定

        根据改革的进程需要,有两个方案可供选择:
        首先是过渡性改革方案。各城市进一步实施城市管理相对集中执法权,在梳理、汇总、划分和公布所有城市行政执法事项及其执法权的基础上,由城市管理行政执法部门相对集中统一执法权及执法队伍,并可以在城管行政执法队伍中再进行专业化分类,其他行政执法部门在行政许可、行政确认等方面与城市管理执法部门做好信息对接,并不再保留以上七个方面的执法权及其执法队伍,真正形成城市管理行政决策权、行政审批权、行政监督权、行政处罚权相互分离和形成制约。
        其次彻底性改革方案。各省辖市高配设置独立的城市行政执法部门,隶属于市政府,并与公安联动,由政府分管副市长兼城市行政执法部门主要领导,将城市其他所有部门有关城市管理的行政执法职能、执法机构及队伍及其设备和经费等统一移转、归并或整体划转至城市行政执法部门,各区县也相应仿照。为便于规范化与专业化行使城市管理执法权,在城市行政执法部门内部按照城市管理的功能分别设置城市环卫、城建规划、环境保护、工商食安、道路交通等五个专业执法总队,市和区进行执法联动,并赋予其调查、取证、指控、处罚、强制等集中行政执法权,实施服装、编制、待遇、考核、培训五统一,仿照公安系统的专业执法、市区县联动的运行和执法模式,彻底改变城市管理不规范、不专业、不权威的现象。如果条件一旦成熟,可借鉴发达国家和地区的经验将城市管理执法纳入警察系统进行统一执法。
        综合国家及其他省市有关城市管理综合行政执法的法律法规规定中关于城市管理执法的范围来看,一般将城市管理综合行政执法及其相对集中行政处罚权的范围设定在市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政建设、环境保护、工商行政、道路交通等7个基本方面,但是我省可以根据其特殊的城市特点和市情,将园林绿化管理、水务管理、物业管理、空调安装与使用管理、户外广告管理、文化市场管理等方面纳入城市管理执法的范围,并随着城市管理的发展进行动态性调整。

三是完善城市管理执法的模式

        我省城市管理执法的模式多种多样,各城市都在先行先试,进行着有成效的尝试。
        首先在中长期范围内,拟采用“城管+公安+司法”的城市管理综合行政执法保障模式。将城市管理执法的行政确认、行政处罚、行政强制、行政监督和行政执法救济等五个方面形成综合行政执法体系,将权力行使、监督和救济协同起来,防止权力滥用。
        在未来条件成熟以后,拟采用“城管警察”的单一制公安行政执法模式。参照各城市在公安局系统内组建交管局的模式,组建和成立隶属于公安系统的城市管理执法局,赋予其调查、取证、处罚、强制、指控等行政执法职能,最终形成公安、交通和城管三警合一执法模式。

3
机制创新
机制创新——进一步完善城市管理行政执法的运行体系,具体来说分以下三部分:

一是建立城市管理行政执法的程序机制

        进一步建立执法公示、执法启动、执法调查、执法取证、执法决定、执法告知、执法确认、执法申诉、司法救济等程序机制,并应该根据这些程序机制建立相对应的实施运作程序规则。

二是建立城市管理行政执法的提质机制

         在执法队伍建设方面,加快形成一个以社会化招录、专业化培训、序列化管理、职业化保障、统一化标准的提质路径。并建立一种包括招录雇佣、教育培训、管理考核、职务序列、职业保障的提质机制。还要有一套系统化的“1+6”城管执法人员提质制度设计(具体指执法人员管理体制改革试点总体方案以及招录、培训、考核、技术标准、晋升、保障等六大操作性办法)。要建立高标准执法人员的准入门槛,以及执法人员后续储备机制,可以在省一级或省辖市设立城市管理职业学院或学校,也可以委托高校或警校开设城市管理与执法专业,培养城市管理执法人才。

三是建立城市管理行政执法的评价机制

       建立和启动无利害关系方为主体的城市管理执法的评价机制,以及主观与客观相结合的城市管理执法绩效的评价机制,将评价结果作为考量城市管理执法绩效的标准和依据,发挥绩效评价对城市管理执法的矫正功能。
(编务:薛无霜)

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