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从该案论“组织征地”行为的可诉性。

 张远康律师 2016-11-14








作者臧云律师,系北京市律师协会第十届行政诉讼专业委员会委员。

















电话:136 613
61624

下文的背景:原告黄某等以县政府组织征收其土地的行为违法为由,诉至乐山市中级法院,诉讼请求为:确认犍为县政府组织征收原告土地的行为违法。乐山中级法院收到后,认为原告的诉讼请求需要补正,如不补正,将不予受理。我(臧云律师)作为原告的律师,从法律和法理等方面进行了阐述和说理,结果未知,但说理的过程比结果或许更能服人。





坚持起诉的说明
乐山市中级人民法院:
原告

于12月17日收到贵院发来的《关于补正立案材料告知书》,兹就贵院要求修改补正的事由说明如下:
本案中,原告的诉讼请求为“确认被告组织征收原告土地的行为违法。”。贵院认为,组织征收行为包含多个行政行为,要求原告分别诉之,否则驳回起诉。原告认为,贵院的提出的理由有待商榷。
第一,原告提起的诉讼请求,是具体的,而非抽象的或者模糊的。虽然,组织征地行为分为不同的程序和阶段,但该阶段均为组织征地行为的构成部分。且有些构成部分是不可诉或者不可直接起诉的。
1、
公告行为(假定政府或者国土局进行了公告),
因其只是告知行为即送达行为,本身并不具有可诉性。但将公告行为(包括是否进行了公告和依法定时间、程序进行了公告,下同。)作为组织征地行为的构成部分而审查组织征地行为的整体合法性,则公告行为对审查整个组织征地行为的合法性有影响。
2、对于征地安置补偿方案的批复行为,如贵院所言,系不可直接诉讼的行政行为。然,将其作为组织征地的构成部分,则法院可审查政府是否做出了征地补偿安置补偿方案的批复,也可审查国土部门是否对方案进行了公告。对该两行为的审查,不代表对征地补偿安置方案标准的审查,如果在诉讼中被告提交了补偿方案,原告可自行决定是否就补偿标准申请裁决。即,在本诉讼中,法院可审查方案本身的合法性,而不审查其标准的合理性。
需要说明的是,对于由多个行政行为和事实行为构成的整体行政行为,作为公民,可以选择对作为构成部分的行政行为直接起诉,也可选择对整体行政行为进行起诉。典型的如司法实践中大量存在的强拆房屋案件。原告既可对强拆行为和限期拆除通知分别起诉,亦可合并作为“行政强制行为”整体起诉之。
第二,关于涉及国土局的问题。贵院认为,在组织征地的过程中,国土局亦有参与。故原告仅起诉县政府,无法涉及国土局的部分征地行为。原告认为,国土局参与实施的部分征地行为,系县政府组织实施的征地行为的构成部分。国土局为县政府组织的参与部门。在诉讼中,如确涉及到国土局,可将其追加为第三人或被告。
第三,原告的诉讼请求,具有可审查性。法院可以从两个大的方面来审查被诉的“组织征地行为”是否合法:一、被告组织征地是否具有合法有效的依据(是否少批多征、未批先征的问题可在此得以解决);二、被告组织征地的程序是否合法。至于贵院所说的征地补偿标准合理性,可由原告自行决定是否另行进行裁决。
第四,贵院要求原告分别针对不同的征地实施行为而起诉之,前提是被告在征地过程中非常透明的将所有的征地实施行为均向原告告知,唯有如此,原告才有分别起诉的可能。而现实是,被告实施的征地行为,原告所知者甚少,被告掩饰着甚多。在此情况下要求原告分别起诉,无异于要求原告于闭着眼睛打官司,且会耗费大量的司法资源。唯有在起诉被告整体征地行为的案件中,通过被告的举证,原告才有可能获悉被告实施的征地行为的全部构成部分。
综上,原告认为,原告的诉讼请求是具体的、且具有可审查性,恳请贵院依法予以受理。最后补充一点,司法实践中存在大量的起诉“组织征地”行为的案件,《人民法院报》也有法官关于此方面的文章。原告的上述观点,既有法律规定为依据,亦有司法实践为实证,更有实务法官的支持。现修改后的《行政诉讼法》以保障公民的诉权为宗旨,在此背景之下,请贵院慎重对待原告的起诉并尊重原告的诉讼选择,勿以驳回起诉武断为之。

















原告:













2015年12月21日
附:某法官文章《征地实施行为的可诉性问题探究》
征地实施行为的可诉性问题探究
人民法院报2010年04月07日
土地征用行政诉讼中,有这样一种情形:原告不是针对上级政府的征地批准行为不服,也不是单独就被告的征地公告、补偿安置公告行为不服,而是对被告依据上级政府批准征地后的组织实施征地行为不服而提起诉讼,即我国土地管理法第五十四条第一款规定“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”中的“组织实施”征地行为不服而提起的诉讼。审判实践中,是应当将“组织实施”征地行为作为一个被诉行政行为进行审查,还是应将其根据不同的实施阶段所做出的具体行政行为(如征地公告、补偿安置公告、签订补偿安置协议等行为)分别进行立案审查,对此存在不同的认识。笔者赞成前一种意见,即将其作为一个被诉行政行为进行审查。理由如下:
所谓“组织实施”征地行为其实质就是征地行为的全过程,从审判实践来看,原告不服的就是行政机关的征地实施行为,如果人为地将其分割为不同的阶段并对不同阶段的具体行政行为进行分别立案审查,必然造成诉讼的重复进行,增加诉讼成本,降低诉讼效率,不利于行政纠纷的彻底解决,也有违司法审查的初衷。
从法理上来看,征地实施行为符合被诉具体行政行为的特征,具有可诉性。我国行政诉讼法第五条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”也就是说,行政审判中,只有具体行政行为才具有可诉性。本案被告的征收集体土地的具体实施行为,无疑符合具体行政行为的要件,首先,该征地实施行为所针对的是特定事项,特定对象,在特定范围内所做出的,且不能反复适用。其次,该征地实施行为也必将对涉案土地的原所有权人的权利义务产生影响,也会对与该征用土地相关的社会法律关系产生影响。
但与其它被诉具体行政行为不同之处在于,征地实施行为并非单独的一个行为,而是由不同实施步骤组成的一个过程。如有个案例:省政府作出《城镇建设用地的批复》后,县政府据此开始实施征地行为,先是发布“征收土地方案公告”和“征地补偿安置方案公告”,后由县土地管理中心代表政府与原土地所有人签订《征收土地补偿协议》。原告所诉的征地实施行为,并非一个类似于“决定”之类的单一行为,而是由上述行为链接起来形成的一个综合行为,案中的征地实施过程,虽涉及县政府、国土资源局、土地管理中心等多个行政主体的行为,但都是征地实施行为的分支行为,县政府有权组织国土资源局等相关部门具体实施征地行为,将这些行为组合起来,便形成完整的征地实施行为。
确定被诉行政行为是否属于具体行政行为,是启动行政诉讼程序的一个前提,因此,行政行为是否为具体行政行为必须是可以得到明确判断的。界定什么是具体行政行为是很困难的事。2000年实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》没有定义具体行政行为,只规定了抽象行政行为的两个特征:针对不特定的对象和能够反复适用。言下之意,除了符合抽象行政行为特征的行政行为外,便都是具体行政行为。因此,征地实施行为属于具体行政行为范畴,应当是可诉的。
(作者单位:山东省淄博市中级人民法院)
从该案论“组织征地”行为的可诉性。

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