跨行政区划法院：破除司法地方化藩篱

2014年，党的十八届四中全会作出设立跨行政区划法院的决策部署。这一年年末，我国首批两家跨行政区划法院——上海市第三中级人民法院和北京市第四中级人民法院在全面深化改革的大背景下应运而生。

    

在我国，绝大多数法院设置与行政区划相对应，行政区域与司法管辖区高度重合，法院人财物受制于地方，导致司法权的中央事权属性与管理保障上的地方性产生冲突，司法权的运行易受地方因素影响和干预。为提升司法公信力，破解地方保护、行政干预造成的诉讼“主客场”问题，中央把探索设立跨行政区划人民法院、审理跨地区案件作为司法改革的重点内容。

    

跨行政区划法院肩负着探索符合审判工作规律的司法改革模式的重要使命。成立一年多以来，上海三中院和北京四中院在优化机构设置、司法人员配备、司法责任制等方面积极探索，为全面深化司法改革提供可持续、可复制的实践经验。

机制革新，打破诉讼“主客场”

   

案件管辖制度是跨行政区划法院赖以存在的前提和基础。跨行政区划法院要“跨”哪些领域？如何有效进行案件管辖的筛选？这些都缺乏既有经验可循。

  

 

上海三中院以“跨地区”“易受地方因素影响”和“重大”三要素作为案件管辖的判断标准，初步构建了涵盖刑事、民事、行政的跨行政区划管辖体系。

    

此外，上海三中院还落实了包括院庭长常态化办案、审委会及合议庭运行、专业法官会议和法官助理管理等五项制度，同时搭建起法律志愿服务机制、多元化纠纷解决机制和人才培养交流机制等社会化合作平台。与此同时，上海三中院与上海市政府法制办建立司法审查与行政执法对接沟通机制，发挥司法对行政行为的审查职能；与上海市检三分院建立工作联系机制，在强化工作监督的同时，加强相互工作沟通；与华东政法大学、同济大学等建立理论与实务交流合作机制，共同培养卓越法律人才。

    

北京四中院集中管辖审理北京市以房屋、土地征收、政府信息公开等为主要类型的区县政府为被告的行政诉讼案件，兼顾特殊主体重大职务犯罪、走私犯罪案件和特殊重大民商事及公益诉讼案件。

    

结合重大走私、职务犯罪案件审理特点，北京四中院推动建立了“侦控辩审”四方联席会议机制，推进以庭审为中心的诉讼机制建设；在集中管辖审理北京市各城区保险合同纠纷中，探索建立诉调对接、诉非衔接工作机制，近60%的案件通过调解和解方式有效化解；结合重大金融、保险案件标的额巨大不易化解的实际，建立立保同步、保调对接、立审执衔接工作机制，保全标的额达百亿元，最大限度地维护了当事人的诉讼权益。

“民告官”行政审判交出满意答卷

3月31日，北京四中院发布了《2015年行政案件司法审查报告》白皮书。白皮书显示，2015年，该院受理以区政府为被告的一审行政案件达1397件。在全部实体判决的案件中，行政机关败诉率达25.24%。

    

在北京四中院受理的所有行政案件中，区政府行政机关工作人员出庭率达100%。今年上半年，北京四中院受理以区政府为被告的一审行政案件1371件，数量已接近2015年全年，为2014年北京全市同类案件的6.4倍。上海三中院今年上半年受理行政案件409件，其中，近4成“民告官”案被告为上海市政府。

    

随着行政审判案件数量的激增，跨行政区划法院努力推动执法办案、司法改革、队伍建设等各项重点工作的统筹协调发展，提升跨区法院的司法公信力。

    

除跨行政区划法院试点外，为改变被告行政机关所在地法院管辖行政案件易受干预的局面，不少地方法院也在开展提级管辖、异地交叉管辖、相对集中管辖等多种形式的管辖制度改革。跨行政区划集中管辖案件正在成为各地法院的“试验田”。

    

去年，最高人民法院下发了关于跨行政区域集中管辖行政案件的指导文件，要求各高级人民法院结合本地实际制订改革方案，积极慎重推进行政案件跨行政区划集中管辖，目前已经批准了广东等近20个省市上报的行政诉讼管辖改革方案，一些省市的管辖改革已经取得良好成效，改革正在稳步推进。

  

创新审判管理，让改革经验可复制推广

“本法庭不受政府和其他单位的干涉，如果庭审双方发现有‘打招呼’或者‘递条子’的现象，都视为干扰法庭的行为。”这是上海三中院在开庭前对当事人的特别说明。

    

面对行政案件中当事人身份差异、诉讼地位不对等这些跨行政区划法院的特有问题，上海三中院专门制定了全国首个《行政诉讼释明规则》，对当事人进行有关诉讼规则的释明，以互动化为依托，打造互动赋能诉讼平台。现在，释明制度已成为上海三中院行政诉讼的常态化工作，并积极向其他类型案件进行推广。

为进一步加大并规范立案释明工作力度，北京四中院在去年制定出台《登记立案实施办法》及八个菜单式工作指南的基础上，在全市率先制定并发布了《立案释明规则》。研究制定《落实审判责任制实施办法》，建立差错瑕疵案件两级质询和通报讲评制度以及审判责任认定查究、申辩公示机制，确保权责明晰、责权统一。

    

上海三中院重点推进审委会工作机制、合议庭运行机制、专业法官会议机制改革，确保让审理者裁判，由裁判者负责。目前，所有已经结案的案件全部由合议庭或独任法官作出裁判，文书由合议庭审判长或独任法官签发。

    

北京四中院着力构建以平台建设为抓手的扁平化管理模式，在对原有内部管理部门集中整合、优化配置后，建设法官执业综合管理平台、审判业务综合管理平台、司法服务综合管理平台、队伍综合管理保障平台等四大工作平台，将涉及执法办案、队伍建设等各项法院管理职能全面纳入四大平台中，有效减少了内部管理层级，法院各项工作进入系统化、一体化谋划与安排。

    

纲举而目张，作为我国司法体制改革的重要环节，跨行政区划法院的设立不仅克服了司法地方化，使国家事权的审判权由中央行使，更是构建公正、高效、权威司法体制的突破口，解决了长期以来司法外部行政干预的问题，让人民群众感受到司法公正，通过司法形成社会正义的良性循环。（记者 乔文心）

来源：人民法院报