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随着城市问题的频发,政府越来越关注地下综合管廊的建设。 2015年,国务院及各部委多次出台政策推进地下综合管廊建设,并强调在综合管廊建设中,应优先考虑引入社会资本,采取PPP模式。同年4月,财政部、住房城乡建设部公布了10个地下综合管廊试点城市,对采取PPP模式建设的管廊项目,给予额外资金奖励。同年8月,国务院办公厅印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发[2015]61号),部署推进城市地下综合管廊建设工作,到2020年计划建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营。 项目重点关注因素分析 从实践经验来看,地下综合管廊项目要运用好PPP模式,必须根据项目特点考虑如下因素: 一是实现经济社会效益的周期较长。地下综合管廊建成后,可以避免传统直埋方式下因管线扩容、维修等反复开挖道路的额外施工浪费,减少环境污染;同时,综合管廊避免了管线直接与土壤和地下水接触,延长了管线使用的寿命,降低成本。但这种“节约”是在管廊整个的设计使用年限(一般都在100年左右)中逐渐实现的,有一个漫长的过程,但地下综合管廊的建设却需要短期内一次性投入。因此,其经济效益与社会效益需要在很长一段时间中才能逐渐显现出来。 二是建设费用高,物业管理及运营维护费用低。地下综合管廊往往需要在前期投入大量的建设资金,同步配套完善的消防设施及监控设施。而建成后的物业管理则相对简便,通常情况下通过配套的监控设施即可完成对整体地下综合管廊的监控管理,与高昂的建设费用相比,运营维护费用之低几乎可以忽略不计。而日常运营维护的频度和强度相较于传统直埋方式也大大降低。 三是管线单位入廊协调难度大。地下综合管廊集中修建,里面铺设各种市政管线,包括水、电、气、热、通信等,各管线分别属于不同的使用单位和所有人,其中有国企也有私企,有央企也有地方企业,协调难度很大。对管线建设单位而言,入廊的短期效益并不明显,减少管线重置等长期效益在未来才能显现出来,这也是管线单位的积极性不高的原因之一。 地下综合管廊PPP项目财政补贴政策解析 《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》和财政部下发的《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》都针对PPP项目财政补贴进行了相关规定: 1.中央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助,一定3年。补助标准为直辖市每年5亿元、省会城市每年4亿元、其他城市每年3亿元,对采用PPP模式达到一定比例的,将按上述补助基数奖励10%。试点城市由省级财政、住房和城乡建设部门联合申报。同时,将对试点工作开展绩效评价,并根据绩效评价结果进行奖罚。评价结果好的项目将按中央财政补助资金基数的10%给予奖励; 2.省级人民政府要加强地下综合管廊建设资金的统筹,城市人民政府要在年度预算和建设计划中优先安排地下综合管廊项目,并纳入地方政府采购范围。有条件的城市人民政府可对地下综合管廊项目给予贷款贴息; 3.鼓励相关金融机构积极加大对地下综合管廊建设的信贷支持力度。鼓励银行业金融机构在风险可控、商业可持续的前提下,为地下综合管廊项目提供中长期信贷支持,积极开展特许经营权、收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务,加大对地下综合管廊项目的支持力度; 4.将地下综合管廊建设列入专项金融债支持范围予以长期投资。支持符合条件的地下综合管廊建设运营企业发行企业债券和项目收益票据,专项用于地下综合管廊建设项目。 同类项目案例介绍 万源市东区片区棚户区改造配套基础设施建设PPP项目分两期建设,一期建设东沟砼排洪渠650米,DN100-DN350给水管网铺设4600米,DN300-DN2000砼排水管网铺设2800米,DN200-DN1000砼排污管网铺设2300米,路灯及供电线路工程55台套,电力电信3700米,单拱式桥梁一座58米(路宽12米),城市次干路700米(宽度14米),城市支路1800米(宽度6米～10米),项目区道路绿化等工程。二期建设DN100-DN350给水管网铺设2200米,DN300-DN2000砼排水管网铺设3000米,DN200-DN1000砼排污管网铺设2000米,路灯及供电线路工程95台套,电力电信2100米,城市支路2500米(宽度6米～10米),项目区道路绿化等工程。 项目采用BOT模式,由万源市住房和城乡规划建设局授予PPP项目公司特许经营权,PPP项目公司负责万源东区城市基础设施PPP项目的融资、建设,同时在特许经营期内负责市政基础设施的运营,特许经营期满后将上述资产无偿移交给万源市政府或其指定单位。 本项目合作期长达15年(含建设期及运营期),由社会资本承担本项目优化设计、投资、融资、建设、运营及维护,设置明确的可量化的绩效指标,将政府付费与可用性资产的达成挂钩,将运维绩效付费与运维效果挂钩,有效激励社会资本以运维为导向,统筹考虑项目全生命周期成本,以实现风险最优分配与安排。 随着我国城市的快速发展和综合国力的不断提高,城市面临的市政问题越来越多。综合管廊作为城市管线集约化、科学化和综合化的新兴基础设施,已经引起了高度重视。随着政府一系列政策的出台,综合管廊必将会在我 综合管廊在PPP项目中如何获得财政补贴？（附：政策汇总） 一、关于综合管廊试点城市专项财政补助在PPP项目中的补贴方式的约定 根据财建[2014]839号，本项目已申请到地下综合管廊试点城市专项资金补助总额为9亿元（以下简称“专项资金补助”）。由于财建[2014]839号并未就专项资金补助如何使用作具体的规定，参照财金(2016)90号、PPP项目合同指南等有关规定，在本项目的PPP项目合同中我们设计了一系列的条款，根据专项补助资金的具体到位时间，将该补助作为投资补助或运营补助用于不同的项目阶段，一方面减少项目公司总投资，即项目公司（社会资本）自有资金和融资款的使用，从而降低政府在运营期内的政府付费额，一方面直接减轻政府在运营期内的付款压力。每个阶段资金补助使用方式约定如下： 1、前期工作阶段 由于该阶段中大部分工作由政府方负责完成，因此PPP项目合同中约定可由政府方利用专项资金补助直接承担本项目前期工作的费用支出，不计入项目公司总投资。 2、建设期阶段 在建设期内项目工程由项目公司发包给施工方完成，工程款均由项目公司支付给施工方，本PPP项目合同中约定可由政府将专项资金补助拨付至项目公司，由项目公司将专项资金补助全款用于工程款的支付。项目竣工结算时将专项资金补助从项目公司总投资中进行扣减，并根据最终的审计决算总投资对可行性缺口补贴进行调整。 3、运营阶段 在运营期内，专项资金补助用于冲减政府方应支付的可行性缺口补贴。PPP项目合同中约定，在运营期内，政府方根据绩效考核结果最终确定当年的可行性缺口补贴额以后，可安排专项资金补助用于支付全部或部分可行性缺口补贴。 二、关于使用者付费的约定 本项目的使用者为供水、给排水、雨水、供热、燃气、通讯、广播电视等入廊管线的管理单位。本项目使用者付费即为地下综合管廊有偿使用费，分为入廊费和日常维护费两部分。 1、关于地下综合管廊有偿使用费的确定主体 对于发改价格（2015）2745号文中“具备协商定价条件”和“暂不具备供需双方协商定价条件”的含义目前并没有进一步的解读和明确。结合本项目的实际情况，本PPP项目合同约定，对于地下综合管廊有偿使用费，最终采用项目公司和管线单位在市政府的指导下协商确定的方式，既尊重供需双方平等协商的原则，也确保价格合理不过分偏离政府指导基准价。 2、关于地下综合管廊有偿使用费的定价依据 根据上述规定，本PPP项目合同中约定： 1、入廊费总额根据管线单独敷设成本及管廊收容容量初步估算，再结合直埋成本分摊法和专用界面分摊法，取两种方法的平均值计算出各种管线入廊费综合分摊比例。最终用“入廊费总额*各种管线入廊费综合分摊比例”的公式计算出的金额作为项目公司和各管线单位价格协商的依据。 2、日常维护费根据（项目公司实际发生的日常维护费+合理经营利润）*各种管线入廊费综合分摊比例计算出的金额确定。 3、关于使用者付费收取不足的风险 管廊项目最大的风险就是入廊率不足。虽然国办发(2015)61号规定“已建设地下综合管廊的区域，该区域内的所有管线必须入廊。在地下综合管廊以外的位置新建管线的，规划部门不予许可审批，建设部门不予施工许可审批，市政道路部门不予掘路许可审批。既有管线应根据实际情况逐步有序迁移至地下综合管廊。”但在实际操作中管线单位的入廊工作进展并不顺利，因此入廊率不足导致的使用者付费收取不足将是本项目最大的风险之一。 因此，在本PPP项目合同中针对这一问题作如下约定： （1）已建管廊区域禁止管线单位自行建设管线 在PPP项目合同中政府方承诺：在项目期限内，对项目公司已建设地下管廊的城市道路，除以下情况外，按照管廊专项规划的要求，不再批准管线单位挖掘道路建设管线： -无法纳入管廊的管线； -管廊与外部用户的链接管线。 （2） 非因项目公司原因导致的使用者付费不足部分政府方予以补足 在PPP项目合同中约定：对于双方在项目合同中约定的“入廊费总额”，若非因项目公司的原因导致实际收取的管线入廊费低于“入廊费总额”，则由政府方补足缺口部分；若项目公司实际收取的管线入廊费超过“入廊费总额”，则相应扣减政府可行性缺口补贴；若非因项目公司原因导致日常维护费的缺口部分，由政府补足，待项目公司收取后归还政府方。 4、入廊费的价格调整而导致的使用者付费总额变化 本PPP项目合同中约定如下：在《入廊协议》签订后，若国家发布地下综合管廊的收费标准指导文件，则项目公司须根据新颁布的标准向管线单位收取入廊费。届时，若根据新标准实际收取的入廊费高于合同中约定的入廊费总额时，超出部分在可行性缺口补贴中相应扣减；若根据新标准实际收取的入廊费低于合同中约定的入廊费总额，差额部分由政府方予以补足。 三、关于政府可行性缺口补贴确定和调整的约定 1、可行性缺口补贴的确定 本PPP项目合同中的政府可行性缺口补贴为本项目采购的竞价标的。社会资本根据招标文件中提供的可研估算值以及估算的入廊费总额和日常维护费自行计算投报。 2、可行性缺口补贴的调整 由于社会资本所投报的可行性缺口补贴是基于可研估算值，而可研估算值与最终竣工审计决算值会有较大偏差。因此在本PPP项目合同中约定在项目竣工验收后将根据审计决算总投资对可行性缺口补贴进行调整。调整机制如下： 若最终决算审计确定的总投资与本项目可研报告的估算总投资不一致时，则相应增减项目可行性缺口补贴金额，双方在项目合同中约定了具体适用的调整公式。 四、关于收入不足时政府方放弃分红权的约定 本项目项目公司由政府方和社会资本方共同出资设立。本PPP项目合同对项目公司的利润分配作如下约定： 在某一个会计年度内，若项目公司的净资产收益率低于合理标准时，则项目公司的利润优先分配给社会资本方，在这种情况下仍不能满足社会资本方自有资金收益率要求的，政府方不予额外补偿，若满足社会资本方自有资金收益率要求且有剩余的，则剩余部分利润由政府方出资代表享有。 在某一个会计年度内，若项目公司的净资产收益率高于合理标准时，则股东按持股比例进行分配。 五、关于工程变更降低成本的收益分享机制的约定 为鼓励项目公司在保证工程可用性和工程质量的前提下降低建设成本、提高效率，在本PPP项目合同中约定由项目公司提出工程变更降低建设成本时的收益分享机制，以此鼓励项目公司降低成本，具体约定如下： 在建设期内，若项目公司提出工程变更使得本项目工程造价降低，对该变更所带来的直接成本的减少以及对应的收益部分的节省，由政府方和项目公司按照30%：70%的比例一次性分享收益，减少部分的30%由政府以可行性缺口补贴的方式支付给项目公司。 六、关于项目改扩建的约定 在PPP项目合同中通常需要考虑在较长的项目期限内可能面临的项目设施的改造或扩建。由于改扩建和原有PPP项目设施存在关联性，为了便于建设、运营和管理，并降低建设和运营的成本，通常继续由PPP项目的项目公司负责投建和运营。那么就会涉及项目公司再投资的问题，在签订PPP项目合同时就对未来可能预见的投资行为作出原则性的约定，一方面可以保护投资人的利益，一方面也可以保证建设投资的顺利进行而避免出现扯皮、讨价还价的现象。因此在本PPP项目合同中对项目公司的再投资回报进行了约定： 在项目期限内，就本项目的扩建部分，即自然延伸段，项目公司有义务进行投资建设，双方同时约定了合理的投资收益率。 七、关于交叉施工代建的约定 考虑到地下综合管廊建设的特殊性，可能会与配套道路建设存在交叉施工，为了统筹安排项目工期和施工工作面的障碍，减少政府在施工过程中的协调难度，本PPP项目合同中约定： 若存在地下综合管廊建设与配套道路建设交叉施工，则由政府方委托项目公司作为配套道路建设的建设期业主代建配套道路。 国呈现快速健康的发展。来源：PPP工作中心
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