“伪PPP”项目的表现形式

一些“伪PPP”项目引发了政府的投资冲动，缺乏相应的科学评估，如在垃圾处理、自来水和污水处理、道路交通等公共服务设施中，存在社会投资者乱收费和高收费现象，政府未能建立有效的约束机制，确保公共利益优先。二是监管力度不够。为了提升社会资本的积极性，各地争相出台相关政策，强调市场机制和回报，甚至以降低公共服务标准的方式，为私人资本参与PPP提供收益空间，客观上淡化了公共服务和监管职责，造成PPP模式下的“政府缺位”。

　　私人资本界限不明。在狭义定义中，PPP模式指的是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系，共同提供公共产品或服务；其根本目的在于借用私人部门的力量，发挥私人部门的管理与技术优势，帮助政府克服建设资金短缺的困难，提高公共项目的建设和运营效率。

　　目前，我国已将“私人部门”概念扩大为“社会资本”，在实际操作中，由于真正吸引到民营资本的项目签约率较低，国有企业和地方政府控制的金融公司成为参与PPP项目建设的重要力量。而且，财政部2014年11月公布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》明确规定，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，不包括本级政府所属的融资平台公司，以及其它控股国有企业。由于没有针对异地及上下级融资平台进行限制，融资平台仍可通过异地中标PPP项目，或与其它中标PPP的社会资本进行下游合作，甚至代表地方政府与社会资本进行合作等方式，参与PPP项目。实质上，上述方式都是平台公司借助“伪PPP”进行了变相融资。

　　2015年5月发布的《国务院办公厅**在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，在国有企业准入方面放松了要求，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与公共服务。国有企业作为社会资本，参与国内PPP项目，意味着基建相关债务只是从地方政府资产负债表转移到国企资产负债表上，地方政府仍然需要为国有企业或融资平台的风险进行“兜底”，最终私人部门被驱逐，本质上依然是地方政府和地方融资平台的合作，必将削减PPP模式降杠杆的政策效果。

　　合作与风险共担机制虚化。PPP模式应当遵循风险分配优化、风险收益对等的原则，地方政府出资责任的部分转移，必然伴随着相应权利的让渡，私人资本的收益权必然伴随着投资风险的承担。但在现实中，很多地方政府的PPP项目操作，并不符合上述原则，与传统BT融资模式的本质区别也根本不明显。